国家处置民用航空器飞行事故应急预案
国务院
国家处置民用航空器飞行事故应急预案
1 总则
1.1 编制目的
建立健全民用航空器飞行事故应急机制，提高政府应对突发危机事件的能力，保证民用航空器飞行事故应急工作协调、有序和高效进行，最大程度地减少人员伤亡，保护国家和公众财产安全，维护社会稳定，促进航空安全。
1.2 编制依据
《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定》及《国际民用航空公约附件6－航空器运行》、《国际民用航空公约附件12－搜寻与救援》、《国际民用航空公约附件13－航空器事故／事故征候调查》、《国际民用航空公约附件14－机场》等。
1.3 适用范围
——民用航空器特别重大飞行事故。
——民用航空器执行专机任务发生飞行事故。
——民用航空器飞行事故死亡人员中有国际、国内重要旅客。
——军用航空器与民用航空器发生空中相撞。
——外国民用航空器在中华人民共和国境内发生飞行事故，并造成人员死亡。
——由中国运营人使用的民用航空器在中华人民共和国境外发生飞行事故，并造成人员死亡。
——民用航空器发生爆炸、空中解体、坠机等，造成重要地面设施巨大损失，并对设施使用、环境保护、公众安全、社会稳定等造成巨大影响。
1.4 工作原则
民用航空器飞行事故应急处置工作要遵循以下原则：
——以人为本，避免和最大程度地减少人员伤亡。
——统一指挥、分级管理、分级响应。
——职责明确、分工协作、反应及时、措施果断、运转高效。
——预防为主、常备不懈、信息互通、资源共享，依靠科学、依法处置。
2 组织指挥体系及职责
2.1 应急体系框架
2.1.1 应急组织体系
国家处置民用航空器飞行事故应急救援组织体系由领导协调指挥机构、执行办事机构和应急救援队伍及力量组成。应急救援领导协调指挥机构为国务院民用航空主管部门及其他相关部门组成的国家处置民用航空器飞行事故应急指挥部（以下简称国家处置飞行事故指挥部），执行办事机构为国家处置飞行事故指挥部办公室；应急救援队伍及力量包括民用航空器搜寻救援队伍和地方人民政府、民用航空企事业单位应急救援、消防、医疗救护、环境保护队伍及社会力量等。
2.1.2 应急预案体系
民用航空器飞行事故应急预案体系由本预案、国务院相关部门应急预案、有关地方人民政府应急预案、民用航空地区管理机构及其派出机构民用航空器飞行事故应急预案、民用运输机场应急救援预案、民用航空相关企事业单位应急预案等组成。飞行事故发生时，有关各级政府和部门、单位、组织应各司其职，按照各自预案及时有效地开展应急处置工作。
2.2 组织机构及职责
国家处置飞行事故指挥部设在国务院民用航空主管部门，负责组织、协调、指挥本预案适用范围内的民用航空器飞行事故应急处置工作。国家处置飞行事故指挥部下设国家处置飞行事故指挥部办公室，作为国家处置飞行事故指挥部的执行和办事机构。
各民用航空地区管理机构设立地区民用航空器飞行事故应急指挥部，负责所辖范围内的民用航空器飞行事故应急指挥工作。
3 应急响应
3.1 应急响应分级
按民用航空器飞行事故的可控性、严重程度和影响范围，应急响应分为四个等级。
3.1.1 Ⅰ级应急响应
发生本预案“1.3适用范围”内的民用航空器飞行事故为Ⅰ级应急响应。
3.1.2 Ⅱ级应急响应
凡属下列情况之一者为Ⅱ级应急响应：
——民用航空器发生重大飞行事故。
——民用航空器在运行过程中发生严重的不正常紧急事件，可能导致重大以上飞行事故发生，或可能对重要地面设施、环境保护、公众安全、社会稳定等造成重大影响或损失。
3.1.3 Ⅲ级应急响应
凡属下列情况之一者为Ⅲ级应急响应：
——民用航空器发生较大飞行事故。
——民用航空器在运行过程中发生严重的不正常紧急事件，可能导致较大以上飞行事故发生，或可能对地面设施、环境保护、公众安全、社会稳定等造成较大影响或损失。
3.1.4 Ⅳ级应急响应
凡属下列情况之一者为Ⅳ级应急响应：
——民用航空器发生一般飞行事故。
——民用航空器在运行过程中发生严重的不正常紧急事件，可能导致一般以上飞行事故发生，或可能对地面设施、环境保护、公众安全、社会稳定等造成一定影响或损失。
3.2 应急分级响应
——发生Ⅰ级应急响应事件时，启动本预案和国务院相关部门、省级人民政府应急预案。
——发生Ⅱ级应急响应事件时，启动国务院民用航空主管部门应急预案和相关省级人民政府应急预案。
——发生Ⅲ级应急响应事件时，启动民用航空地区管理机构应急预案和相关市（地）级人民政府应急预案。
——发生Ⅳ级应急响应事件时，启动民用运输机场应急预案、民用航空相关企事业单位应急预案、民用航空地方安全监察办公室应急预案和相关市（地）级人民政府应急预案。
启动本级应急预案时，本级应急指挥机构应向上一级应急指挥机构报告，必要时申请启动上一级应急预案。
启动本级应急预案时，相应的下级应急预案应提前或同时启动。
3.3 应急响应内容
3.3.1 应急响应程序
（1）启动本预案后，国家处置飞行事故指挥部办公室按下列程序和内容响应：
——开通与国务院相关部门、事故发生地省级应急指挥机构、事故现场应急指挥部、事故发生地所属民用航空地区管理机构应急指挥机构、民用航空器搜救中心等的通信联系，收集相关信息，随时掌握事故进展情况。
——及时报告民用航空器飞行事故基本情况和应急救援的进展情况。
——视情况通知有关成员组成国家处置飞行事故指挥部。
——通知相关应急机构随时待命，为地方应急指挥机构提供技术建议，协调事故现场应急指挥部提出的支援请求。
——组织有关人员、专家赶赴现场参加、指导现场应急救援。
——召集专家咨询组成员，提出应急救援方案建议。
——协调落实其他有关事项。
（2）相关部门应急指挥机构接到飞行事故信息后，按下列程序和内容响应：
——启动并实施本部门应急预案，并向国家处置飞行事故指挥部报告。
——协调组织应急救援力量开展应急救援工作。
——需要其他部门应急力量支援时，向国家处置飞行事故指挥部提出请求。
（3）省级人民政府应急指挥机构接到飞行事故信息后，按下列程序和内容响应：
——启动并实施省级及相关市（地）应急预案，及时向国家处置飞行事故指挥部报告。
——组织应急救援力量开展先期现场应急救援工作。
——需要其他应急力量支援时，向国家处置飞行事故指挥部提出请求。
3.3.2 信息报告和通报
（1）信息报告。
民用航空地区管理机构接到事故相关信息后，应立即报告国务院民用航空主管部门，同时通报事故发生地人民政府；事故发生地人民政府在接到事故相关信息后立即报告上一级人民政府和当地民用航空管理机构；国务院民用航空主管部门在接到事故相关信息后应立即报告国务院及安全生产监督和新闻宣传主管部门，并做好续报工作。
国务院民用航空主管部门在接到重大以上飞行事故信息后应立即报告国务院及安全生产监督主管部门，并在2小时内以书面形式上报有关事故情况。事故发生所在地人民政府在接到事故报告后应立即报告上一级人民政府和当地民用航空管理机构，并在2小时内以书面形式上报有关事故情况。
发生民用航空器飞行事故的相关单位要及时、主动向国家处置飞行事故指挥部办公室提供事故航空器相关资料，民用航空相关管理部门提供事故前的监督检查有关资料，为国家处置飞行事故指挥部办公室研究救援方案提供依据。
（2）信息通报。
国务院民用航空主管部门接到事故相关信息后，进行确认汇总，通报国务院相关部门、事故发生地省级人民政府及民用航空有关单位，做好事故应急救援准备。
3.3.3 通信
国家处置飞行事故指挥部办公室负责组织建立国家处置飞行事故指挥部与应急救援各相关部门的通信联系。事故现场应急指挥部负责组织落实事故现场信息通信保障工作。
3.3.4 现场指挥和协调
国家处置飞行事故指挥部负责民用航空器飞行事故应急统一指挥、协调和作出重大决策。
各应急机构接到事故信息和指挥命令后，立即派出有关人员赶赴现场，在事故现场应急指挥部统一指挥下，按照各自的预案和处置规程，协同配合，共同实施搜救和紧急处置行动。
事故现场应急指挥部由地方人民政府、民用航空地区管理机构及其派出机构和参加现场应急救援主要机构的负责人组成。
事故现场应急指挥部成立前，各应急救援队伍必须在当地政府和民用航空地区管理机构或其派出机构的协调指挥下坚决、迅速地实施先期处置，全力控制事故态势，防止次生、衍生和耦合事件的发生。
国家处置飞行事故指挥部统一指挥协调相关部门、地方应急资源，实施紧急处置行动。
3.3.5 航空器搜救
民用航空器搜救包括陆上搜救和海上搜救。
国家处置飞行事故指挥部负责统一指导全国范围的搜救民用航空器工作。
民用航空地区管理机构负责拟订陆上使用航空器搜救民用航空器的方案，协调当地政府和有关部门搜救民用航空器的工作。
（1）陆上搜救。
省、市（地）、县人民政府负责本行政区域内民用航空器的搜救工作。
（2）海上搜救。
国家海上搜救部门负责海上搜救民用航空器的工作。
沿海省（区、市）海上搜救机构负责拟订在海上使用船舶、航空器搜救民用航空器的方案，参加海上搜救民用航空器的工作。
民用航空器搜救工作依照《中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定》执行。
3.3.6 现场紧急处置
现场处置主要依靠事发地人民政府和民用运输机场应急处置力量进行。
国家处置飞行事故指挥部协调相关部门及民用航空其他专业应急救援力量增援。
参加现场应急救援的队伍和人员在事故现场应急指挥部统一协调下进行应急救援和处置工作。
现场应急救援时，应优先将旅客、机组人员及其他机上人员撤离、疏散到安全区域，及时救助机上及地面受伤人员和幸存人员。
及时掌握机上运载的货物及危险品、航空器危险品及周边地面设施危险品的情况，根据现场情况迅速探明危险品状态，并立即采取保护、防护措施，必要时调集专业救援队伍进行处理。
当飞行事故发生在民用运输机场区域内时，机场应急指挥中心应按有关规定及机场应急救援预案迅速组织实施应急救援工作。在不影响应急救援工作及事故调查的前提下，尽快搬移、清理停留在机场道面上的事故航空器或其残骸，尽早恢复机场的正常运行，避免机场长时间关闭。相关空中交通管制部门应根据情况，及时调配与本机场运行有关的航班。机场及相关航空运输企业负责组织、疏导、安置因民用航空器飞行事故滞留机场的旅客，维护机场运行秩序。
3.3.7 医疗卫生
事发地卫生行政部门负责组织开展紧急医疗救护和现场卫生处置工作。
上级卫生部门根据需要派出专家和专业防治队伍进行支援。
特殊情况下，国家处置飞行事故指挥部根据事故现场需求，及时协调卫生部门组织有关专业医疗救护中心和专科医院，派出有关专家、调用特种药品和特种救治装备进行支援。
现场防疫工作依托事故发生地疾病控制中心，根据事故类型，按照专业规程，进行现场防疫工作。
3.3.8 应急人员的防护
现场应急救援工作必须在确保现场人员安全的情况下实施。参加现场应急救援的指挥人员、事故调查人员应按有关规定配带具有明显标识的专业防护服装及装备。事故现场应急指挥部负责组织采取各种现场安全防护措施，严格执行应急人员进出事故现场的管理程序。
3.3.9 群众的安全防护
事故现场应急指挥部负责组织事故发生区域群众的安全防护工作。
事故现场应急指挥部根据事故具体情况，明确群众安全防护的必要措施，决定应急状态下群众疏散的范围、方式、程序并组织实施，协调卫生部门组织医疗防疫与疾病控制。事故发生地公安部门负责现场治安管理。
3.3.10 社会力量动员和参与
事故现场应急指挥部协调地方政府组织调动本行政区域社会力量参与应急救援工作。
根据需要，国家处置飞行事故指挥部协调相关部门、省（区、市）人民政府组织有关社会力量进行支援。
3.3.11 信息发布
国家处置飞行事故指挥部负责民用航空器飞行事故信息的统一对外发布。
3.3.12 应急终止
（1）应急终止条件。
——事故航空器的搜救工作已经完成。
——机上幸存人员已撤离、疏散。
——伤亡人员已得到妥善救治和处理，重要财产已进行必要保护。
——对事故现场、应急人员和群众已采取有效防护措施。
——事故所造成的各种危害已被消除，并无继发可能。
——事故现场的各种应急处置行动已无继续的必要。
——受影响的民用运输机场已恢复正常运行。
——事故现场及其周边得到了有效控制，对重要地面设施、环境保护、公众安全、社会稳定等的影响已降至最小程度。
（2）应急终止程序。
事故现场应急指挥部确认符合应急终止条件，并选择适当终止时机，报国家处置飞行事故指挥部批准应急终止。国家处置飞行事故指挥部办公室根据应急指挥部指令，向事故现场应急指挥部下达应急终止通知。
应急工作终止后，及时分析评估本单位（部门）应急救援工作，总结经验教训，提出改进建议，修订完善应急预案。
4 后期处置
4.1 善后处置
事故发生地人民政府组织协调善后处置工作，尽快消除事故后果和影响，安抚受害人员，保证社会稳定，尽快恢复正常秩序。国家处置飞行事故指挥部办公室负责协调有关工作。
民用航空器飞行事故发生后，发生事故的民航运输企业按有关法律、法规，及时对受害旅客、货主进行赔偿，对地面受损害的单位和个人进行赔偿；通知有关保险机构及时派员赶赴事故现场，按有关航空保险规定办理事故理赔工作。
4.2 事故调查
民用航空器飞行事故调查应与现场应急处置工作有机结合，事故调查的内容包括对应急救援情况的调查。
民用航空器飞行事故调查工作按照《民用航空器飞行事故调查规定》和《国际民用航空公约》附件13的要求进行。事故调查工作包括：调查组的组成，事故现场调查，技术实验验证，事故原因分析，编写事故调查报告，提出安全预防建议。
事故调查组应掌握事故应急处置工作的情况，并对现场应急工作提出意见和建议。事故调查组到达现场后应听取现场应急处置工作情况介绍，与现场应急指挥部协调，参与现场应急处置工作。
与现场应急处置工作相结合，需要完成的主要调查任务有：现场监管保护，初始证据接收，证人和目击者询问，危险源的探测、排除、监护，现场人员防护等。
4.3 应急救援调查报告及评估
在民用航空器飞行事故应急处置结束后，事故现场应急指挥部应向国家处置飞行事故指挥部办公室提交应急救援总结报告。国家处置飞行事故指挥部办公室组织对应急处置工作进行分析评估，总结经验教训，提出改进意见，并对应急预案进行修订完善。
5 应急保障
5.1 装备保障
各级民用航空行政管理部门及相关部门要充分发挥职能作用，在积极利用现有检验、鉴定、监测力量的基础上，根据工作需要和职责要求，建立和完善专家数据库和民用航空安全信息数据库系统，增加应急处置、快速机动和自身防护装备、物资的储备，不断提高应急检验、鉴定和监测的能力，保障民用航空器飞行事故应急工作的顺利进行。
5.2 通信保障
建立和完善民用航空器飞行事故应急指挥的通信保障和信息管理系统，利用先进的计算机技术、网络技术、无线通信技术、卫星技术等现代化手段，配备必要的有线、无线通信器材和计算机网络软、硬件设备，确保民用航空器飞行事故应急处置工作中，各方面的联络畅通、迅速、高效且形式多样。
5.3 人力资源保障
加强民用航空器飞行事故应急处置队伍的建设，通过经常性的培训、演练提高应急处置人员的业务素质和技术水平。
5.4 技术保障
加强技术支持部门的应急基础建设工作，增加技术投入，研究吸收国际先进经验，随时为处置可能发生的民用航空器飞行事故提供技术支持与保障。
6 宣传、培训和演练
6.1 宣传
各级民用航空行政管理部门以及民航各企事业单位应加强对职工的防范事故安全教育和应急处置工作教育，通过各种新闻媒体向社会公众宣传航空器出现紧急情况时应采取的正确处置措施，增强公众的自我保护意识，提高自救、互救能力，尽量减少人员伤亡和财产损失。
6.2 培训
各级民用航空行政管理部门应组织民用航空应急预案的学习和培训，加强国内外技术交流和研讨，提高应急处置、事故调查等专业技术人员的业务知识水平。
6.3 演练
国家处置飞行事故指挥部办公室至少每年协调组织一次针对民用航空器飞行事故的应急综合演练，加强和完善相关部门的协调配合工作。
各级民用航空行政管理部门应定期组织不同类型的民用航空器飞行事故应急演练，以检验、改善和强化各方面的应急准备、应急响应和应急管理能力，提高工作效率，不断完善应急预案。
7 附则
7.1 名词解释
航空器：凡能从空气的反作用而不是从空气对地面的反作用，在大气中获得支承的机器。
机场及其邻近区域：指机场围界以内及距机场基准位置点8公里范围内的区域。
7.2 预案管理与更新
随着应急救援相关法律法规的制定、修订和完善，部门职责的变化，以及应急过程中存在的问题和出现的新情况，国务院民用航空主管部门应及时组织修订完善本预案。
7.3 奖励与责任追究
7.3.1 奖励
在民用航空器飞行事故的应急处置工作中作出突出贡献的单位及个人，国务院民用航空主管部门、有关部门、相关地方人民政府等应给予奖励：
——由于报告及时，避免了民用航空器飞行事故的发生或减轻了民用航空器飞行事故所造成的人员伤亡和财产损失。
——由于处置措施适当，避免了民用航空器飞行事故的发生或减轻了民用航空器飞行事故所造成的人员伤亡和财产损失。
——其他在民用航空器飞行事故应急处置工作中作出突出贡献的。
7.3.2 责任追究
——对未及时报告民用航空器飞行事故，导致国家利益和人民生命财产受到重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节较轻，尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
——在对民用航空器飞行事故的应急处置工作中，玩忽职守，导致国家利益和人民生命财产受到重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节较轻，尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
7.4 预案实施时间
本预案自印发之日起实施。
新华社北京1月22日电
三大因素阻挠延迟退休年龄
孙斌
近期就是否延迟退休年龄各界人士都谈到了自己的观点、看法，笔者认为现阶段有三大因素阻挠了这一计划的实施：
一、现阶段食品安全及环境污染状况
上月曝光的“毒油”事件在一定程度上反应了生产厂家及有关职能部门对食品安全的态度。生产厂家在事件被曝光前采取不正当的手段扼杀网上报道，有关职能部门为了维护生产厂家的利益，在明知事件真相的情况下发布损害消费者利益的声明。在事件曝光后虽然生产厂家进行了道歉并承诺十倍赔偿，但消费者手中已经没有该批次产品的油瓶或者消费凭证，其受到的损害得不到有效的保护。而生产厂家是否会按规定受到行政处罚、相关职能部门负责人是否因渎职受到行政惩处公众无法知晓？
同样环境污染的现状可以通过中央电视台焦点访谈曝光的情况予以反映：
某造纸厂生产后排出的污水严重影响了附近农民的饮水及农业生产，于是农民向中央电视台投诉，电视台接到投诉后派记者到当地进行调查，记者在造纸厂排污口取样后，专门向当地环保部门举报。举报十分钟后排污口的水变清了，当地环保部门的人员也来了，当地环保部门取样是合格的，而记者取样是不合格的。后经记者到造纸厂实地调查确认，造纸厂为了逃避检查专门设计管道，在当地环保部门接到举报并通知造纸厂后，造纸厂停止排污改向外排放管道内的清洁水源，促成在当地环保部门执法检查时取样总是合格。
食品安全和环境保护关系到国民的身体健康，但有些地方政府为了政绩根本不重视。现已形成了某些知名品牌产品出了事就到有关部门进行有效公关，有关部门出具现在合格的证明（之前产品是否合格消费者管不了，有关部门也不会去追究）后就到中央电视台黄金时段做广告的模式。让人痛心的是中央电视台作为国家电视台，也沦落到宣传“皇帝的新装”的境地。
“养鱼的人不敢吃自己养的鱼，种菜的人不敢吃自己种的菜”这种状况继续维持，国民的身体健康无法保证，那就无从谈及延迟退休年龄的问题。网上提到的一些规定退休年龄较高的国家，都是注重食品安全、强调环境保护的发达国家。中国作为一个发展中的大国，食品安全和环境保护不坚持不懈地抓好二十年，延迟退休年龄的问题就无从交民众讨论。
二、养老保险实际缴纳的情况
决定劳动者能够领取养老金有两个条件，一是达到退休年龄，二是累计缴纳养老
保险达到15年。全国范围内仅谈省会城市养老保险缴纳就存在两个问题，一是缴纳社会保险普及率低，虽然国有、外资企业缴纳社会保险的情况较好，但众多私营企业根本没有为员工缴纳社会保险。二缴纳养老保险工资基数较低，即使用人单位缴纳了社会保险，但缴纳社会保险工资基数与职工的平均工资严重不符。前期发生的深圳发展银行就是这一问题的代表。到劳动人事行政部门去举报，主管部门声称保护养老保险缴纳基数的时效只有两年，从而形成了群体性行政诉讼的发生。
三、女满40岁、男满50岁人员的就业问题
十年前进行的企业改制，现阶段已经出现了很多社会问题。企业改制解除劳动关系的职工一旦女满40岁，男满50岁就业状况就十分困难，有的职工一出厂房就失业；有一身技术却无法正常就业，处于长期打短工的状况。还有一些国有商场为了自身的利益招收女营业员时要求35岁以下，让35岁以上正处在黄金就业阶段的营业员不得不再失业。就业年龄上的限制促成这批人不断就业困难，继续缴纳社会保险的愿望成为奢望。国家虽然出台了一系列对他们的优惠政策，但他们的就业问题地方政府不重视，不采取强有力的措施，优惠政策对他们而言没有任何意义。
综上所述，只有第一步做好劳动者的实际就业，惩置用人单位的就业限制，提高并扩大全民缴纳社会保险普及率，形成缴纳社会保险的强制性。在第二步对破坏食品安全、污染环境的企业实行全面关闭（破产）的措施，促成企业养成注重食品安全，保护环境的常态。只有在国民的身体素质、国民平均收入普遍提高的情况下，延迟退休年龄才能为民众所接受。
作者：湖北大晟律师事务所 孙斌律师
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