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农村基层组织资金管理上应行“三分”原则

罗国斌


　　随着我国农村经济的深入发展，国家对农村发展的政策倾斜和资金支持力度的不断加大，农村基层组织所拥有和支配的资金越来越多，这些资金不可避免地会受到职务犯罪侵害，但是现实中由于有关法律规定的不够完善和农村基层组织财务制度上的漏洞致使侵害这些资金的农村基层组织人员得不到应有的惩罚，从而危害到国家和广大农民的利益，损害法律的公正和权威。笔者拟结合办案实际，仅从理顺农村基层组织财务制度作一些探讨。
　　一．农村基层组织所拥有和支配资金的性质
　　（一）农村基层组织人员职务工作的双重性
　　我国《村委会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。同法第四条规定：村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作；同时人国人大常委会颁布的《关于刑法第九十三条第二款的解释》规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作，属于刑法规定的“其它依照法律从事公务”的活动：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理：（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。根据上述规定，我们可以把农村基层组织人员的职务工作大致分为两类：即公务性质和非公务性质。农村基层组织人员协助人民政府从事人大常委会立法解释限定的七项行政管理工作，属于依法从事公务的范围即为公务性质的工作；农村基层组织人员所从事的本村内的公共事务和公益事业的管理和经营，是农村自我经营、自我治理的一种表现，其不宜纳入从事公务的范围，是为非公务性质的工作。
　　（二）农村基层组织所拥有和支配资金性质的双重性
　　农村基层组织人员职务工作所具有双重性决定了其进行职务工作过程中所拥有和支配的资金也必然具有双重性。当农村基层人员从事公务性质的职务工作时，其身份是为公务性人员，其所管理下的资金即为公务性质的资金；反之，则为非公务性质的资金。
　　二．农村基层组织所拥有和支配资金的管理现状及其影响
　　在实践中，由于缺少财务规范意识，农村基层组织对其所拥有和支配的资金普遍实行同一财务人员一帐单折管理，也就是同一位会计将村委会的公务性资金和非公务性资金不加区别地在同一本帐上收支；而由同一位出纳将两种性质不同的资金在同一本存折上存取。这种混乱的财务管理方式给农村基层组织人员职务犯罪侵害这些资金并成功规避法律的制裁提供机会。因为对这两种性质不同的资金的职务犯罪侵害所适用的管辖机关和刑法罪名是不同的，当农村基层组织人员利用职务上的便利对公务性质的资金进行侵害并构成犯罪，由检察机关以贪污罪、挪用公款罪等予以追究。当农村基层组织人员利用职务上的便利侵害的是非公务性质的资金并构成犯罪时，则由公安机关按职务侵占罪、挪用资金罪等予以追究。但是，由于农村基层组织在进行财务管理时将公务性质的资金和非公务性质的资金混杂在一起致使当资金被职务犯罪侵害时因无法确定被侵害的资金究竟是公务性质的还是非公务性质的而使刑事司法遭遇尴尬。
　　三．财务上实行“三分”原则是解决问题的有效方法
　　造成上述问题的关键是农村基层组织人员把两种不同性质的资金混杂在一起进行管理，要解决这个问题则必须把这两种不同性质的资金进行分开管理。
　　首先，资金的保管上要进行分折管理，做到专款专折即将两种不同性质的资金用两本帐号不同的存折进行管理。
　　其次，资金的收支上要进行分帐管理，做到专款专帐即公务性质的资金收支情况用一本帐薄反映；非公务性质的资金的收支情况用另一本帐薄反映。
　　最后，财务人员上要实行分员管理，即组建两组财务人员，一组负责公务性资金的收支和保管；另一组负责非公务性资金的收支和保管，两组分别由不同的人员组成，公务性财务人员由乡级人民政府指派，非公务性财务人员由村民大会选举产生。两组财务人员各司其职、各负其责。
　　理顺农村基层组织的财务，在资金管理上实行“三分”原则，有利于司法机关有效打击农村基层组织人员的职务犯罪，保护国家和广大农民的利益，维护广大农村的稳定繁荣。在财务上实行三分原则，既需要国家相关法律的不断完善、制度的不断健全，也需要农村基层财务人员财务水平的不断提高、财经纪律的不断加强。
辽宁省盘锦市人民政府


盘锦市人民政府关于印发《盘锦市人民政府绩效考评实施办法（试行）》的通知

盘政发〔2010〕17号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：


现将《盘锦市人民政府绩效考评实施办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。

盘锦市人民政府


二○一○年七月二十一日

盘锦市人民政府绩效考评实施办法（试行）


第一章总则


第一条为进一步加强责任指标管理，强化激励约束机制，调动各方面工作积极性，促进全市经济和社会事业持续、健康发展，结合我市实际，制定本办法。


第二条本办法适用于对各县区人民政府、市政府各部门、省市双重管理单位的绩效考评。


第三条全市绩效考评工作在市政府绩效考评工作领导小组领导下进行，由市政府绩效考评工作领导小组办公室负责组织实施。


第二章指标制定


第四条责任指标制定按照我市今后五年经济社会发展总体要求和目标任务，与国家的方针、政策相一致，与市委、市政府确定的经济和社会发展目标任务相衔接，与实际工作情况相结合，坚持实事求是，突出重点，体现发展，简便易行，引导和督促各县区政府、市直各部门把经济发展的重点放到提高质量和效益上来，实现全市经济和社会事业协调发展。


第五条指标体系内容


（一）省政府对市政府绩效考评指标分解任务；


（二）市政府年度重点工作部署中确定的由县区政府、市直部门承担和落实的指标；


（三）联动责任部门考评指标；


（四）其它主要业务工作指标。


重点加大招商引资、项目建设、节能减排、民生指标的绩效考评力度，其中招商引资、项目建设工作权重合并占部门（单位）考评总分的26%。


第六条市政府绩效考评办公室负责对绩效考评指标任务分解、下达、考评，建立跟踪问效、复查核实等工作，并制定完善的绩效考评监控制度，紧密跟踪监测各项指标运行情况，加强调度协调，及时发现存在的问题，提出促进指标完成的意见和建议，推动经济社会各项事业健康发展。各责任部门要制定相应的考评办法和保证措施，确保各项指标的全面完成。


第七条责任指标的运行监督实行半年和年度通报制度。


第三章绩效考评


第八条本着客观公正、科学可行的原则，充分体现绩效考评的严肃性、科学性，做到日常考评与年终考评有机结合。考评责任部门为：市政府绩效考评办公室和市政府办公室（督察室、投诉中心、政务公开办、应急办）、市发改委、市经委、市安监局、市司法局、市监察局、市信访局、市法制办、市行政审批管理办公室。


第九条绩效考评工作分半年考评和年终考评。半年考评按照“时间过半，任务过半”的要求进行，即先由各责任单位自查，形成上半年责任指标执行情况报告。市绩效办组织对各单位指标执行情况进行评估认定和汇总审核，分析上半年指标运行中存在的问题，跟踪问效，协调解决相关问题。


年终考评由各考评责任部门于年底进行：


（一）自查自评。各县区政府和市直各部门逐项对照检查市政府年初下达的各项责任指标的执行情况和市政府部署的重要工作完成情况，自行组织自评自查和年度检查，形成自查报告。


（二）组织考评。市政府绩效考评办公室组织相关联动考评部门统一对各县区政府和市直各部门指标完成情况进行考评验收。具体工作分工视年度指标内容确定。


（三）综合评定。市政府绩效考评办公室根据年度考评验收情况和各责任考评部门考评结果，在市统计部门分析评价的基础上，结合年度县区政府、市直部门贡献情况及责任考评部门考评结果进行综合汇总，经市政府绩效评估工作领导小组审核后报市政府。


承担省政府对市政府单项考评指标任务的责任部门，指标完成情况在向省对口部门上报前须经部门主要领导、市政府分管市长审定后报送市政府绩效考评办公室。


第十条赋分标准


各县区政府、市直各部门绩效考评总分为责任指标得分、联动考评部门评价分、市政府领导评价分、奖惩分。加减分项目赋分标准如下：


（一）重点经济工作有突破性进展，每超额完成一个百分点适当加分，最高可加至单项指标分值权重的50%；


（二）单项指标在省政府绩效评估中排在全省前6位分别加60分、50分、40分、30分、20分、10分；


（三）单项指标在省政府绩效考评中，与上年相比，每前移1个位次增加20分，最高加至100分；


（四）部门重点工作突出，受到省政府绩效考评单项表彰的每项加100分；


（五）对全市经济和社会发展有影响的单项工作受到国家级表彰的加5分，受省以上政府系统表彰且有文件记载的每项加2分；


（六）凡本部门、本单位获得“为全省做出特殊贡献”得到加分的，省考评每加1分市考评加5分；


（七）对市政府绩效考评工作不重视，没有具体方案及具体承办人，统计数据不准确、误统漏报、逾期不报等每发生一次扣10分，凡本部门、本单位在省绩效考评中被扣分的，省考评每扣1分市考评扣5分；


（八）单项指标在省政府绩效考评中，与上年相比每下降一个位次扣20分，下不封底；


（九）单项指标在省政府绩效考评中，排在全省后3位的分别减20分、30分、40分；


（十）市政府绩效考评工作领导小组确定其他需要加减分的事项。


第四章奖惩


第十一条考评结果的运用以各单位责任指标完成情况为依据，坚持奖罚并重的原则。


第十二条每个年度对县区政府的优胜表彰名额按1-2个掌握，对市直部门的优胜表彰名额按30%掌握。


对全面完成年度责任指标，成绩突出的县区政府和市直部门，授予“绩效考评综合优胜县（区）、单位”称号，市直部门公务员年度考核优秀等次比例提高5%，连续三年优胜的主要领导记二等功一次；对连续三年承担省政府绩效考评单项指标排在全省前3名（并列除外）的市直部门主要领导记二等功一次。上述奖项不兼得。


对某一方面工作成绩突出，为我市经济和社会事业发展做出突出贡献的县区和市直部门，授予单项奖称号(具体奖项和表彰名额结合实际工作确定)，对连续三年取得单项工作贡献奖的单位其中贡献较大的一名领导班子成员记三等功一次。


第十三条对因工作出现重大失误导致责任指标未完成，或在上报责任指标完成情况时，弄虚作假、虚报瞒报的，追究单位主要领导和责任人责任。


对软环境和政风行风建设评议中的后进单位，取消其绩效考评优胜单位评选资格。


第五章附则


第十四条本办法执行中的具体问题由市人事局负责解释。


第十五条本办法自发布之日起施行。2008年5月30日颁布的《盘锦市人民政府关于印发〈盘锦市人民政府绩效评估实施办法（试行）〉》（盘政发〔2008〕9号）同时废止。