农村合作金融立法必要性研究
作者 侯圣鑫 中国政法大学法学院 法律硕士
摘要：农村合作金融作为我国金融体系的重要组成部分，对我国经济发展和农村社会的稳定健康有重要的作用，在未来可预见的时期内，具有相当重要的制度价值。但是我国农村合作金融的相关立法却是十分落后，本文在介绍目前我国农村合作金融立法现状、简要分析农村合作金融的地位和作用、简要分析农村合作金融存在的亟待解决问题的基础上，论证了农村合作金融立法的必要性。
关键词：农村合作金融 ；立法现状 ；立法必要性
近几年来，虽然我国的金融立法已经有了较快的发展，《中央银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》相继制定。但是有关农村合作金融的专门性法律仍然没有制定出台，致使农村合作金融组织无章可循，从而导致其市场定位不当，功能异化等现象。因此尽快制定统一完整的农村合作金融法是农村合作金融组织健康发展的重要保证。我国农村合作金融立法滞后的原因是多方面的，立法者和理论界既没有充分认识到农村合作金融的重要地位和作用，也没有全面分析我国农村合作金融存在的诸多问题。
一、我国农村合作金融立法现状
分析我国农村合作金融的立法必要性，首先要对我国农村合作金融的立法现状有清楚的认识。我国目前没有专门的农村合作金融法律，我国的农村合作金融法是由各种合作金融方面的规范行文件表现出来的。从应然层面上讲，农村合作金融规范性文件的表现形式主要有以下几种：
（一） 农村合作金融法律
农村合作金融法律是由国家最高权力机关及其常设机关依法制定的有关农村合作金融活动的规范性法律文件。我国目前没有专门的农村合作金融法律，有关农村合作金融的法律规定散见于《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等金融法律。我国《立法法》第八条规定，涉及基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的事项只能制定法律。关于合作金融的法律在合作金融法律规范体系中处于最高的地位，具有最高的效力。但我国专门的农村合作金融法的缺失是合作金融法律体系存在的最大问题，它使得农村合作金融缺少完整统一的法律规范。
（二） 农村合作金融行政法规
农村合作金融行政法规是指国家最高行政机关即国务院依法制定的各种有关农村合作金融活动的规范性法律文件。目前我国的农村合作金融主要由行政法规来调整，主要有《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》。农村合作金融行政法规是根据宪法和合作金融法律制定的，是从属于宪法和合作金融法律的，它的效力低于合作金融法律，不得与宪法和合作金融法律相抵触。合作金融行政法规是现在我国调整合作金融的层级最高的规范性文件。
(三)农村合作金融地方性法规
农村合作金融地方性法规是指省级的人民代表大会及其常委会为执行和实施宪法、法律和行政法规，根据本行政区的具体情况和实际需要，在法定权限内制定、颁布并在本辖区内施行的合作金融规范性文件。我国省级地方权力机关结合本地区合作金融发展的实际情况制定了一定数量的合作金融地方性法规。但是由于我国实行金融事业的全国统一管理，合作金融地方性法规数量较少，它并不是我国合作金融法律体系的主体。
（四）农村合作金融规章
农村合作金融规章包括农村合作金融部门规章和农村合作金融地方政府规章。合作金融规章是指合作金融主管机关合作金融法律和合作金融法规制定的规范性文件。我国的合作金融业在历史上主管机关更换了多次，这些机关曾先后制定了若干相关的规范性文件，如《农村信用合作社等级管理试行办法》（中国农业银行，1995）、《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》（国务院农村金融体制改革部际协调小组，1996）、《农村信用合作社管理规定》（中国人民银行，1997）、《农村信用社安全设施及管理办法》（中国人民银行农村合作金融监督管理局，1997）等。此外，部门规章亦包括其他行政部门颁发的与合作金融相关的规范性文件，如《城乡信用社若干税收、财务问题的暂行规定》（国家税务总局，1996）等 。农村合作金融地方政府规章是指具有地方政府规章制定权的地方政府制定的关于本地区农村合作金融的地方政府规章。由于我国对金融事业实行全国统一管理，和地方性法规一样，目前合作金融地方政府规章较少。
（五）农村合作金融组织自律性规范
农村合作金融组织自律性规范是指由合作金融业社团组织，制定的约束其会员的带有自治法性质的规定，如中国农村信用协会（筹办）公布的《信用合作协会章程》。
通过以上分析，可以看出我国的农村合作金融立法相当混乱，合作金融规范性文件的法律层级较低。而最大的问题在于没有统一的农村合作金融法典。
二、我国农村合作金融性质、地位和作用分析
我国经济中的合作金融主要包括农村合作信用社、城市信用合作社等，其中，农村信用合作社是农村合作金融组织的主体。经过50多年的发展。农村信用合作社网点日益普及。随着国有商业银行退出农村地区，农村信用社成为农村地区最庞大和最完备的正规金融组织。《国务院关于农村金融体制改革的决定》和中国人民银行制定的《农村信用合作社管理规定》中明确规定：农村合作社是由社员入股组成，实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。这表明我国采用行政法规和行政规章的形式明确确定了农村合作金融机构的法律地位。
在我国经济发展的历史上，农村合作金融发挥了重大的作用，农村合作金融成为我国金融体系的重要组成部分。分析农村合作金融的地位和作用，首先要清楚的认识农村合作金融的性质。合作金融、商业银行以及政策性银行是世界绝大多数国家金融体系的重要组成部分，合作金融与其他金融相比，除了具有共同的特征外，还有自身显著特点。为了防止合作金融的宗旨变异，需要明确合作金融与商业金融的区别：1。从目的上看，合作金融最原始的目的在于根据平等原则，在互助基础上以共同经营方式取得资金，并不着眼于利润最大化；而商业金融唯一的目的在于追求自身利润最大化，融通资金只不过是实现其目的的手段。2。从管理权限上看，合作金融的互助性决定了其管理权限不是以投入资金的分额即股份为单位，而是以自然人和法人为单位实行一人一票制；而商业金融的管理权则绝对由投入资本金额的多少决定，投入资本越多，权限相对越大。3。从利润分配看，由于合作金融服务对象主要是农户、个体工商户和合作企业，合作金融组织的宗旨又不以盈利为目的，所以，利润一般不量化到每个入股者，而是以公共积累的方式增强抵御风险的能力；而商业金融利润的分配基本上按公司法的要求取决于投资者的意志，未分配利润构成各股东的权益。4。从组织系统内部体制安排看合作金融内部组织之间采取自下而上的梯层式控股制，即合作金融以合作制为主，商业金融以股份制为主。
农村合作金融在我国的金融体系中占有举足轻重的地位，尤其是在国务院进行农村信用社改革试点后。2003年，国务院决定在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州和重庆8个省（市）进行农村信用社改革试点，在产权制度、监督管理体制、经营机制和支农服务等方面做了积极有益的探索和尝试。2004年先行试点的8个省（市）农村信用社改革取得阶段性成果，新的监督管理体制基本形成，产权制度改革取得可喜的进步，支农工作得到改进。2004年9月末，全国农村信用社各项存款余额26932亿元，比年初增加2922亿元，增长10。85%，占金融机构存款总量的10。9%；各项贷款余额19974亿元，比年初增加3054亿元，增长15。29%，占金融机构存款总量的10。8%。在农村合作金融机构存贷髋业务快速发展的同时，农村信用社资产质量和经营状况进一步改善。
随着我国国民经济的迅速发展，我国的农村经济在国民经济体系中的地位在降低，农村的就业人口占全部就业人口的比重也在下降。并且伴随着我国的金融体系改革，绝大多数的金融机构向着商业化和股份化的方向发展。由此，很多人认为，农村合作金融已经不是现代金融发展的方向，甚至在我国的发展应该停止了。在理论研究方面，理论界和学者普遍对合作金融的研究不重视，在立法工作方面，合作金融的立法停滞不前，没有任何的进展。理论研究和立法工作是应该为实践服务的，面对合作金融立法和理论研究发展遇到到残酷现实，有必要对合作金融发展的基础进行进一步的分析。合作金融是合作经济的重要组成部分，为合作经济的发展提供服务，所以合作金融是合作经济的子系统；同时，合作金融作为金融体系的组成部分，又是金融体系的分系统。我国当前依然存在合作金融的发展基础：首先，农村经济的发展需要合作金融的支持。目前，我国仍然是一个农业大国，农村经济的发展仍是国民经济发展的基础，而农村经济发展需要资金的支持，而资金的来源无非是财政投资、信贷融资、集体投资和农民自筹这四个渠道。但财政投资限于国家财力难以取得较大增加，集体经济在分田到户时没有相应建立起强有力的积累机制，对农业投资能力也极为有限，而政策性金融又具有来源与运用的特定规定性，商业金融则由于农业贷款的风险较大而不可能成为农村金融的主体。这样，解决农村经济发展所需资金的重任就落在了合作金融的身上。随着社会生产力的不断发展，农村合作经济的不断扩大和农业本身由粗放松散走向集约联合，合作金融必将成为农村金融的主体力量。其次，合作金融在城镇两小经济发展中作用巨大。目前，城市的一些大集体和小全民企业在探索明晰产权过程中日益明确了向合作经济转变的方向，面对蓬勃发展的大量集体、个体经济和合作经济组织，国家银行无力提供及时灵活的金融服务，这为合作金融在城市的发展提供了良好的契机。再次，作为金融体系的分系统，合作金融组织不可替代。一般而言，一国金融制度主要由政策性金融、商业性金融和合作金融三种金融方式构成，金融体系是一个复杂的大系统，在该系统中，各种金融形式功能各异，不能互相替代。政策性银行和商业性银行都有其各自的功能和作用，他们都无法取代合作金融的地位 。
在进行以上的简要分析的基础上，已经清楚的认识到农村合作金融的性质和我国目前农村合作金融发展的基础。通过以上的分析，结合现实农村合作金融发展的现状，简要分析合作金融的作用。农村合作金融组织在经济发展中作用重大，合作金融作为重要的金融形式，无论是在过去，还是在今天都发挥了重要的作用。历史上的作用不再多说。改革开放以来，农村合作金融组织的重要作用主要表现在以下几个方面：首先，为小规模经济发展服务。“小规模”经济的主要成分是中小企业和农户、个体工商户等，“小规模”经济的发展，迫切要求有专门为其提供服务的信用机构，以适应其小型性、灵活性、从属性的特点。当前，我国的商业性金融机构主要为大型企业提供金融服务，“小规模”经济资金实力不够雄厚，经营风险大，难以获得银行的贷款和金融服务，只能依靠地缘优势，通过合作金融组织在区域内获得资金融通。其次，为地方性经济发展服务，农村合作金融机构在业务上的地方性特点，使其深深植根于地方经济的土壤中，我国幅员辽阔，各地经济条件和环境相差甚远，农村合作金融这种区域性组织，可以配合地方政府组织经济活动，根据各地特点，灵活融通资金，扬长避短，增强不同经济区域经济发展的后劲。此外，农村合作金融还可以引导民间信用，促进民间融资活动健康发展。
三、我国农村合作金融存在问题分析
我国目前的农村合作金融机构与规范意义上的合作金融组织在产权形式、经营宗旨、服务范围、管理体制、服务分配等方面相距甚远，已严重偏离合作金融轨道。规范意义上的合作金融组织基本缺位。农村合作金融机构还面临着资产质量低，结算渠道不畅等问题。我国目前农村合作金融组织主要存在以下问题：
（一） 产权形式不符合合作制
合作金融的产权应该是明晰的，各个合作者的产权都要通过量化的股权结构具体表现出来。但实际上，我国农村“合作”金融组织在发展过程中，未能处理好合作制与集体所有制和股份制的关系。产权形式已经与合作制脱离，与集体所有制同化，强调财产归公、集中统一，在财产分配、法人治理结构方面都不能充分体现股东（社员）的所有权。在财产分配方面，没有贯彻“按交易额返还”原则，除有限资金（股息）分红外，盈利很大比重提留为不可分割的集体积累，以公积金、福利基金形式存在。其结果造成积累增长与股东财产关系的淡化和扭曲，否定了合作制所有权关系。
（二） 经营宗旨严重异化
合作金融的经营宗旨是以低于市场成本为社员提供存贷、信息咨询、保险等服务，不以获取盈利为首要目标。但我国的农村信用社与农村合作基金会等合作金融组织已经严重偏离这一宗旨，绝大部分千方百计地追求利润最大化。主要表现在：服务对象几乎不存在社区、社员概念，跨社区、非社员业务占相当大的比重；社员融资成本高，甚至远远高于市场成本；业务范围不仅局限于传统的信贷业务，已越来越倾向于高风险投资业务，诸如债券、股票、房地产等项目，甚至不乏出现违背法规的高利贷现象。
（三） 民主管理流于形式
农村信用社和农村基金会的内部民主管理基本流于形式，绝大部分是采取行政干预式的管理。相当一部分的农村信用社没有设立股东（社员代表大会、监事会、理事会），即使有些已经设立“三会”，其职责和作用也已面目全非。农村信用社的领导干部普遍由管理区干部兼任，或者由农业银行、当地乡镇领导、县联社以及人民银行指定人员任命。非职工社员任职的理事会、监事会成员大多数缺乏最起码的金融管理经验知识，不能履行自己的职责，有的甚至利用自己的职权影响干预信用社的正常经营，以谋求个人或团体利益。民主管理一旦流于形式，只能导致社员离合作金融越来越远，合作金融的优势和特色也随之难以保存。
（四） 股权设置不合理
股权设置不合理主要表现在两方面：一是股金比例过低；二是入股社员结构上不能真正体现农村合作金融组织的群众性。股金比例过低，造成信用社资金状况在很大程度上受储蓄存款升跌的左右，不利于稳定信用社的资金来源；同时资金比例过低也意味着入股群众少，合作金融缺乏群众基础。入股社员的结构问题主要是因为二十年改革给农村经济结构带来了巨大变化，个体经济、私营经济、合作经济的比重不断上升，原来单一的社员结构已不适应农村合作金融的发展。
（五） 资产质量低，金融风险大
资产质量低是我国金融组织普遍存在的问题，但由于农村合作金融的特殊性，在这方面的问题也更加突出，其引发的后果也特别严重。农村信用社本来就存在规模过小、抗风险能力弱的问题，大部分只有几百万甚至几十万元，以这样的规模面对高大40%左右的不良资产率，信用社经济效益滑坡，亏损额增加，金融风险加大也就不难理解了。
（六） 结算效率低，资金汇路不畅
目前，农村信用社的结算基本上是通过农业银行进行的，缺乏自身的结算网络，结算环节较多，资金在途时间长，农业银行经常占压信用社资金、截流汇差，尤其是在农业银行资金紧张的情况下，信用社常常提不到款，不仅影响信用社的正常经营，对信用社的声誉也产生不良影响。
（七） 管理体制不顺
长期以来，农村合作金融机构一直在农村银行的直接领导和管理下经营，官办色彩浓厚，经营上趋利性强，实际上已经成为农业银行的基层营业网点，其资金、业务、人事管理都受制于农行。农村合作金融机构与农行脱钩后，管理体制方面虽然迈出了实质性的一步，农村合作金融机构主要由县联社和各级农村金融体制改革办公室负责管理和领导，但这样的管理体制容易导致管理上的“真空”。一是县联社本身成立的时间短，资金实力弱，对具有独立法人资格的信用社缺乏管理权威，很难实施有效管理。二是农村金融体制改革办公室并不常设县级机构，地、市一级虽有机构，但负责对信用社管理的人极少，根本无法管理网点多、量大面广的农村合作金融机构的日常业务。三是各种关系尚未理顺，行政干预依然严重。
通过以上的分析可以看出，我国农村合作金融存在着极为严重的问题。问题产生既有历史上的原因，但主要是制度上的原因。因此我们要重构我国农村合作金融制度。
四、我国农村合作金融立法必要性分析
农村合作金融体制改革和农村合作金融制度的重构要求我们必须加强农村合作金融立法。农村合作金融应该受到国家专门法律的保护。只有通过立法，总结以往改革成果，才能将实践证明行之有效的农村合作金融政策法制化；只有通过立法，才能明确农村合作金融组织的管理体制，界定农村合作金融组织的管理体制。农村合作金融立法是维护和保障农村合作金融组织合法权益的需要。农村合作金融立法也是完善我国金融法律体系的需要。面对即将到来的新的经济发展形势，农村合作金融有许多新的企盼，农村合作金融迫切的呼唤统一的农村合作金融法律的出台。
(一)制定统一农村合作金融法律是促进农村合作金融机构改革发展的需要。目前，我国的农村合作金融机构改革工作正有序进行并取得初步成效。从长远的发展来看，我国应尽快启动合作金融立法，通过立法，总结以往改革成果，将实践证明行之有效的合作金融政策法制化；通过立法，明确农村合作金融机构的管理体制，界定农村合作金融机构民主管理、行业自律管理、人民银行监管以及同地方行政机关之间的法律关系，规范各自的权利、义务和职责范围，运用法律手段为农村合作金融机构保驾护航，进一步促进农村合作金融事业健康、稳定的发展。
（二）制定统一农村合作金融法律是维护和保障农村合作金融机构合法权益的需要。由于各方面因素的影响和制约，农村合作金融机构长期积累下来的金融风险逐渐显现。由于缺乏相应的立法，农村合作金融机构的合法利益被侵犯的情况时有发生。我国的农村合作金融机构在法人结构、组织形式、经营原则、服务宗旨等方面均有别于商业银行和其他金融机构，其分散弱小、自身抗抵御侵权与风险能力弱的特点，则更需要立法上予以特殊保护。通过健全立法，明确农村合作金融机构的性质、地位、组织形式和权利义务，明确农村合作金融机构设立、变更、终止的原则与条件，明确社员与股金构成和财务分配等。同时，通过立法来有效规范、约束职工和各级管理人员的行为，从内部防范侵犯农村合作金融机构权益的发生，为农村合作金融机构的安全营运创造良好的内外部环境。
（三）制定统一农村合作金融法律是健全和完善我国金融法规体系的需要。合作金融已经发展成为我国金融体系中一支独立发展的重要金融力量。但由于各种各样因素的影响制约，农村合作金融的立法工作始终未能提上正式的立法日程，而更多的是通过内部政策及行政规章来调整相应的关系，缺乏系统性、稳定性和权威性。国务院先后发布了《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》，中国人民银行虽先后制定发布了《农村信用社管理规定》和《农村信用社县级联合社管理规定》，但其作为行政法规和行政规章，法律层级相当低，法律效力较弱，缺乏相应的权威。我国正在建设社会主义法治国家，依法治国就是要将所有的重要国家事务和社会经济事务都纳入到社会主义法律所调整的范围中来。如果我国的社会主义法律体系缺少了对农村合作金融这一重要的经济领域的调整，那么我国的法律就是不健全的、法律体系就是不完整的。具体到我国的金融法律体系来说，那就是我国金融法律体系的不完整、不健全。关于农村合作金融，仅仅有国务院的行政法规和中国人民银行的行政规章是不够的。无论是立法的效力等级和立法的权威性、准确性、科学性，行政立法都远不如权力机关制定的专门性法律。立法的重要性应该与调整对象的重要性想匹配。通过前面的分析，可以看出农村合作金融具有相当重要的地位和作用。农村合作金融的重要地位和作用使得有足够的理由制定专门性的法律。而农村合作金融存在的大量严重问题使得合作金融立法具有迫切性。因此我国应当尽快将农村合作金融立法纳入到全国人大常委会的立法日程中来。制定农村合作金融法律，将填补我国关于合作金融的立法空白，进一步完善我国金融法律体系。
益阳市人民政府办公室关于印发《益阳市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定》的通知
湖南省益阳市人民政府办公室
益阳市人民政府办公室关于印发《益阳市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定》的通知
益政办发〔2005〕1号
各区县（市）人民政府，大通湖区管委会，市人民政府各局委、各直属机构：
《益阳市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定》已经市机构编制委员会办公室审核，市人民政府批准，现予印发。
二○○五年三月十四日
益阳市发展和改革委员会
职能配置内设机构和人员编制规定
根据市委、市人民政府《关于益阳市人民政府机构设置的通知》（益发〔2004〕18号），原益阳市发展计划委员会更名为益阳市发展和改革委员会，为市人民政府工作部门。市发展和改革委员会是综合研究拟订全市经济和社会发展政策，进行宏观调控、总量平衡，指导总体经济体制改革的综合经济部门。
一、职能调整
（一）增加的职能
负责研究全市经济体制改革规划并组织实施。
（二）划出的职能
原市发展计划委员会的农产品（粮食、棉花除外）进出口计划的组织实施职能划归市商务局。
（三）划入的职能
原市经济委员会所管理的需国家、省发展和改革委员会审批、核准的技术改造投资管理职能。
（四）转变的职能
1、加快推进投融资体制改革。在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企业的投资主体地位，规范政府投资行为，逐步建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有效的新型投融资体制。将基本建设投资管理和技术改造投资管理整合为固定资产投资管理。把投资管理的重点转到优化投资结构和产业结构、搞好重大项目布局、防止重复建设、提高投资效率上来。进一步缩小投资审批范围，对企业使用非政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。对符合国家产业政策、非重大项目和非限制类项目逐步实行登记备案制。对必须经行政审批的投资项目，要减少审批环节，规范审批程序，设定审批时限，提高审批效率和透明度。进一步扩大各级政府用自有资金在公共服务领域投资的权限。完善专家咨询论证制度，提高投资审批的科学性。建立政府投资项目的后评价制度和监督机制，完善投资审批责任制。进一步加强重大项目及政府投资项目的稽察工作。
2、强化区域经济调节中的总体指导和综合协调。加强对经济社会发展、改革和稳定的重大问题的研究，综合协调经济社会发展和改革开放的全局性工作。加强对实施可持续发展战略的指导和重大问题协调，促进经济与资源、环境的协调发展。按照走新型工业化道路的要求，研究制定并实施宏观产业政策，抓好能源发展战略、规划的拟订和战略储备工作。
3、切实减少行政审批和对经济活动的直接行政干预，强化研究拟订发展战略、规划和宏观政策的职责。按照完善社会主义市场经济体制改革的要求，加强经济体制改革工作，以改革促发展。可由市场调节或企业自主决策的，原则上交由市场或企业决定；把对竞争性领域的行业管理转变为宏观指导，促进行业自律。
二、主要职责
（一）拟订并组织实施全市国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；提出全市国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策建议；提出运用各种经济手段和政策的建议；受市人民政府委托，向市人大作国民经济和社会发展计划报告。
（二）研究分析市内外经济形势和发展情况，进行区域经济的预测、预警；研究涉及全市经济安全重要问题，研究落实国家和省宏观调控政策建议，综合协调经济社会发展；会同有关部门组织解决宏观经济运行中的有关重大问题。
（三）负责汇总和分析财政、金融、证券等方面的情况，研究贯彻国家财政政策、货币政策以及其他调控政策的措施，执行地方价格政策；组织实施宏观产业政策，监督检查产业政策的执行。
（四）研究全市经济体制改革和对外开放的重大问题，组织拟订综合性经济体制改革方案，协调有关专项经济体制改革方案；提出优化所有制结构和企业组织结构的建议，促进各种所有制企业的公平竞争和共同发展；提出以改革开放促发展的建议，指导和推进经济体制改革。
（五）提出全市全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局；指导和监督政策性贷款的使用方向；引导民间资金用于固定资产投资的方向；研究提出全市利用外资和境外投资的战略、总量平衡和结构优化的目标和政策；协调安排利用国外贷款的外资项目，指导和监督国外贷款建设资金的使用；按照国家和省的规定，负责固定资产投资项目的申报和审批、核准、登记备案，协调安排国家和省发改委拨款的建设项目，并监督建设资金的使用；研究提出中长期和年度市重点建设项目并组织协调实施；负责重点建设项目的前期准备工作，做好在建重点项目的工程调度和协调服务工作；负责指导和协调全市招标投标工作；组织和管理重大项目稽察特派员工作。
（六）推进产业结构战略性调整和升级；提出国民经济重要产业的发展战略和规划；研究并协调农业和农村经济社会发展的有关重大问题，拟订并组织实施全市以工代赈扶贫规划和计划，衔接农村专项规划和政策；研究提出全市国民经济和社会信息化发展战略，协调推进工业化和信息化；拟订能源发展规划；提出高技术产业发展和产业技术进步规划，指导协调全市技术创新体系的发展，落实国家和省推进高新技术产业发展的有关政策措施，推动高技术产业发展。
（七）负责全市工业企业技术改造投资的综合管理，牵头做好技术改造项目的前期论证工作，组织报批需国家、省发展和改革委员会审批、核准的技术改造投资项目。
（八）研究提出全市第三产业的发展战略、总量、结构、布局和措施，编制并组织实施第三产业发展规划，研究第三产业发展动态；监测分析第三产业发展方向，促进第三产业结构优化和第一、第二产业的协调发展。
（九）研究分析区域经济和城镇化发展情况，提出区域经济协调发展规划，统筹城乡、区域发展，提出城镇化发展战略和重大措施；负责地区经济协作的统筹协调，指导地区经济合作、协作工作。负责全市高新技术产业园（区）以及工业小区的协调管理，并会同有关部门做好扩容等报批工作。
（十）研究分析市场状况，实施国家和省重要农产品、工业品和原材料进出口总量计划，监督计划执行情况；管理粮食、棉花、石油等重要物资和商品的储备，引导和调控市场；研究提出现代物流业发展的战略和规划。
（十一）做好全市人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生、体育、广播影视、新闻出版等社会事业与国民经济发展的衔接平衡；提出经济与社会协调发展、相互促进的对策，协调社会事业发展的重大问题。
（十二）落实和推进可持续发展战略，统筹人与社会及自然的和谐发展，研究拟订资源节约综合利用规划，参与编制生态建设规划，提出资源节约综合利用的建议和措施；协调生态建设和资源节约综合利用的重大问题；组织协调环保产业工作。
（十三）研究提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障与经济协调发展的建议，协调就业、收入分配和社会保障的重大问题。
（十四）拟订或参与拟订国民经济和社会发展以及经济体制改革，对外开放有关地方性行政规章，参与有关法规、规章的实施。
（十五）受市人民政府委托，管理市物价局、市信息中心、市重点项目办和市经济建设投资公司等机构。
（十六）承办市委、市人民政府交办的其他事项。
三、内设机构
根据上述职责，市发展和改革委员会设12个职能科（室）：
（一）办公室
负责机关日常工作的协调和会议组织、文电运转、档案管理、秘书事务、政务信息、保密和对外宣传、接待、信访、政务督办、安全保卫、老干部管理、委机关财务、资产管理等行政事务，指导委属单位财务工作。
（二）综合科技科（加挂益阳市中长期规划办公室牌子）
研究提出全市国民经济和社会发展战略、规划生产力布局的建议；编制国民经济和社会发展中长期规划、年度计划，组织编制和协调专项规划和区域规划；综合全市国民经济和社会发展的各种信息、资料，分析研究全市经济形势，对宏观经济运行进行监测、预测并提出相应的对策措施；研究提出促进经济增长、增加就业等宏观调控的措施建议；组织编制和衔接平衡全市高新技术产业的发展规划和年度计划；监测分析全市高新技术产业及产业技术的发展动态，落实国家和省高技术产业发展和产业技术进步的战略、规划、政策，提出相关建设项目建议；申报并组织实施高技术产业化重大专项和示范工程、产业关键共性技术研究开发、重大技术装备研制、重大科技基础设施、技术创新工程、工程研究中心和高技术产业化基地以及需报国家和省发展和改革委员会的企业技术中心项目；申报和下达高新技术产业项目计划。
（三）法规科（加挂招标投标指导协调科、益阳市招标投标指导协调办公室牌子）
组织、协调有关行政规范性文件的起草，负责有关行政规范性文件执行情况的调查研究；开展法制宣传和普法工作；负责相关行政复议、行政应诉工作。负责指导、协调、管理、监督全市招标投标工作，负责需省发展和改革委员会审批、核准的技术改造项目设备招标代理机构资格认定的初审、转报。承担市人民政府招标投标领导小组的日常工作和市招投标协调办公室工作。
（四）经济体制综合改革科（加挂益阳市经济体制改革领导小组办公室牌子）
研究经济体制改革和对外开放的重大问题；组织拟订综合性经济体制改革规划和实施方案，组织有关经济体制改革出台前的论证，协调经济体制改革规划、方案实施中的衔接配套问题；指导和协调各类综合配套改革试点工作；提出推进经济体制改革和完善社会主义市场经济体制的建议。承担益阳市经济体制改革领导小组的日常工作。
（五）固定资产投资科（加挂地区经济发展科牌子）
监测分析全市固定资产投资状况，提出固定资产投资的总规模、结构和资金来源，编制全市固定资产投资计划，提出全市全社会固定资产调控措施；指导全市投融资体制改革的实施；协调安排国家和省拨款的建设项目；研究提出重点建设项目名单和计划，负责重点建设项目库的建设；组织协调重点建设项目的实施；按国家和省的规定，负责固定资产投资项目的申报和审批、核准、登记备案；贯彻落实国家和省推进城镇化的发展战略和重大政策措施；协调落实国土整治、开发、利用和保护政策；参与编制水资源平衡与节约规划、生态建设与环境整治规划，牵头负责环境保护等项目的前期工作，参与编制土地利用总体规划和城镇建设规划；贯彻落实国家和省有关开发区和工业园区建设的政策措施，指导协调开发区及工业园区的重大建设项目前期工作；承担益阳市开发区和工业园区的综合协调管理工作。
（六）工交外经发展科（加挂益阳市国民经济动员办公室牌子）
分析全市工业发展情况，研究工业化发展措施；会同相关部门研究拟定主要工业行业规划，提出相关体制改革建议；组织工业项目前期工作；承担需国家和省发改委审批、核准的技术改造投资管理职能，安排相应的技术改造投资资金；负责工业基本建设项目的核准和申报；参与研究资源节约和综合利用规划及落实相关政策，承担全市国民经济动员等有关工作；研究提出全市能源交通等发展战略和体制改革建议，承担国家安排我市资源开发利用项目的有关前期工作；衔接平衡能源交通等行业规划、专项发展规划及政策措施；规划能源、交通重大建设项目布局；审核和申报能源、交通等建设项目；监测和分析能源、交通等基础产业的建设发展状况；承担新能源开发利用项目的有关前期工作；负责编制下达公路养护资金年度计划；负责申报和下达中小水电、火电上网电量等年度计划；监测分析全市利用外资状况，研究提出利用外资战略，提出利用外资规划，组织协调招商引资项目库建设和管理；执行外商投资产业指导目录；编制全市利用国际金融组织、外国政府贷款规划和备选项目；承办限额以上外商投资重大项目和在境外的资源开发类和大额用汇投资项目的申报工作。编制重要农产品、工业品和原材料进出口计划，并监督计划执行情况，组织实施粮食、棉花等进出口计划。
（七）农村经济发展科（加挂以工代赈办公室牌子）
监测分析农业、农村经济发展和改革形势；提出农村经济发展战略和农村经济体制改革建议；衔接平衡农业、林业、畜牧、水产、水利、农机、气象等行业的发展规划和政策，参与编制农业产业化发展规划；向国家和省发改委申报全市农业项目投资计划，监督检查国家农业投资项目的实施和资金管理；组织编制全市以工代赈、生态环境建设、贫困地区经济开发等规划，并负责年度计划的申报和下达。
（八）第三产业发展办公室（加挂财政金融贸易科牌子）
组织编制全市第三产业发展规划及年度计划，预测分析第三产业发展的趋势；研究提出全市第三产业发展战略，拟定和衔接第三产业主要行业规划，提出相关体制改革建议；申报第三产业建设项目引导资金；承担市第三产业工作领导小组的日常工作。负责企业债券和产业投资基金的申报和协调，确定资金投向、监督使用情况；申报重要商品的国家储备库建设项目。提出现代物流业发展战略和规划，协调流通体制改革和要素市场改革中的重大问题。
（九）社会发展科
提出全市社会发展战略，拟订全市人口和计划生育、就业、劳动、文化、教育、卫生、体育、广播影视、旅游、新闻出版等发展规划和年度计划；研究就业、居民收入分配和社会保障的情况；协调社会事业发展和改革的重大问题；申报和下达全市社会事业基本建设项目、旅游国债项目和旅游专项资金项目计划；参与中等职业学校和高等院校新建、变更和撤销的审核工作。
（十）重大项目稽察科（加挂益阳市重大项目稽察特派员办公室牌子）
市重大项目稽察特派员由市政府委派，市发展和改革委员会负责具体组织和管理。主要职责是：负责对国家、省、市出资的重点项目建设过程中的工程招投标、建设进度、工程质量、资金使用以及投资概算控制进行监督检查；负责提出和实施稽察工作计划，负责稽察报告的审核、上报和下达；负责重大项目稽察意见和信息的综合处理及通报反馈工作；负责稽察特派员和稽察特派员助理的管理和培训；承办领导交办的其他事项。
（十一）人事教育科
负责委机关及委属单位的机构编制、干部人事、教育培训、职称评聘、出国（境）人员的资格审查、计划生育等工作，协同做好离退休老干部管理工作；负责委机关和委属单位的党群工作。
（十二）益阳市经济技术协作办公室
组织指导和协调区域经济合作以及资金、物资、技术、信息、交通等工作；组织或参与全市重大经济技术协作与横向经济联合项目的立项审批和上报工作；负责外地驻益办事机构的管理服务工作；负责我市对口支援工作的组织协调和联络工作。
纪检（监察）机构按有关规定设置，人员编制在委机关行政编制总额内单列。
四、人员编制和领导职数
市发展和改革委员会机关行政编制28名。其中，主任1名、副主任3名，纪检组长1名，总经济师1名，市经济技术协作办公室主任1名（高配为副处级），正副科长16名（含纪检组副组长、直属单位党委副书记）。
市经济技术协作办公室配财政全额预算事业编制4名。
机关后勤服务人员事业编制3名。
