您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

北京市财政局、北京市人民政府房改办公室、北京市房屋土地管理局印发《北京市国有住房出售收入上交财政暂行办法》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-01 20:06:53  浏览:8810   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载

北京市财政局、北京市人民政府房改办公室、北京市房屋土地管理局印发《北京市国有住房出售收入上交财政暂行办法》的通知

北京市财政局 等


北京市财政局、北京市人民政府房改办公室、北京市房屋土地管理局印发《北京市国有住房出售收入上交财政暂行办法》的通知
北京市财政局 市房改办 市房屋、土地管理局

市属各委、办、局(总公司、集团),各区(县)财政局、住房制度改革办公室、房屋土地管理局:
根据财政部、国务院住房制度改革领导小组、建设部(94)财综字第127号《国有住房出售收入上交财政暂行办法》,制定本办法,现印发你们,请遵照执行。

附件:北京市国有住房出售收入上交财政暂行办法
一、为了合理分配和使用国有住房出售收入,加强国有住房出售收入的管理,根据财政部、国务院住房制度改革领导小组、建设部(94)财综字第127号《国有住房出售收入上交财政暂行办法》,制定本办法。
二、国有住房出售收入是指国有住房产权单位向职工(居民)出售国有住房回收的资金,具体包括:
(一)市、区(县)房地产管理局直管国有住房的出售收入。
(二)行政事业单位自管国有住房的出售收入。
(三)企业自管国有住房的出售收入。
(四)其他国有住房的出售收入。
三、国有住房的出售收入,按下列比例上交财政:
(一)市、区(县)房地产管理局,直管国有住房出售收入85%上交财政。对于安装电梯的高层住宅的出售收入,按80%上交财政。
(二)行政机关和实行全额预算管理的事业单位,其自管国有住房出售收入,85%上交财政。对于安装电梯的高层住宅的出售收入,按80%上交财政。
(三)实行差额预算管理的事业单位,其自管国有住房出售收入,60%上交财政。
(四)实行自收自支预算管理的事业单位,其自管国有住房的出售收入,10%上交财政。
(五)企业自管国有现住房出售收入,10%上交财政。
(六)其他国有住房的出售收入,在未做出新的规定之前,按上述不同类型单位上交比例上交财政。
(七)符合市政府规定解困条件的职工人数占全部职工人数比例超过3%的单位,经同级财政部门批准后,给予免征。
四、上交财政的国有住房出售收入,按住房产权单位的隶属关系和财政体制,分别全额纳入市、区(县)政府住房基金,专项用于住房建设和住房制度改革。
上交财政部门售房收入的单位,在本单位住房基金不足时,可向财政部门申请一次或分次返还其所交收入。
五、留归单位的国有住房出售收入,全额纳入单位住房基金,用于住房建设和住房制度改革,不得挪作他用。
六、市、区(县)房地产管理部门直管公房出售收入上交财政后的余额部分,不得计入本单位住房基金,应专项用于直管公房的改造、维修、管理支出,任何部门不得挪用。
七、上交财政的国有住房出售收入,由市、区(县)财政部门负责征收。具体征收办法由北京市财政局另行制定。
八、各级房改、建设、房产、金融、国有资产管理等单位应配合财政部门,做好国有住房出售收入的征收、管理工作。
九、1994年12月31日以前已出售国有住房取得的收入,各单位都要认真进行清理,并按隶属关系向财政、房改部门提交具体使用情况的报告。应上交财政的售房收入已按规定用途使用的,由财政部门补办拨款手续,未使用的部分,留给售房单位;企业和行政事业单位,按规定
全部转入单位住房基金;市、区(县)房地产管理局,按本办法第六条的规定管理使用。对挪作他用的售房收入要全部追回上缴财政,并视情节,按财政部有关规定予以处罚。
十、本办法由北京市财政局负责解释。
十一、本办法自1995年1月1日起施行。



1995年7月14日
下载地址: 点击此处下载
  摘要: 司法审查强度类型化对于维护私人法益、限制司法审查权的恣意等具有重要作用。对行政裁量的司法审查强度可分为最小司法审查、中等司法审查和严格司法审查三个类型。最小司法审查对应的司法审查方法有行政裁量权超越、滥用论司法审查和正当程序论司法审查;中等司法审查对应的司法审查方法有根据判断余地说司法审查、要件补充型司法审查、判断过程型司法审查和成本效率分析型司法审查;严格司法审查对应的审查方法有代为实体性判断司法审查、显失公正型司法审查和行政裁量权收缩论司法审查等。我国人民法院对行政裁量选择不同的审查强度时,需要根据法律文本的规定、权利救济的必要性、行政机关的自主性等诸多因素进行权衡。

  关键词: 行政裁量 司法审查强度 司法审查方法

  一、引言

  在法治发达国家,随着司法审查的深入发展,不受司法审查的行政裁量行为已近绝迹。从行为类型的角度看,行政行为可以分为行政羁束行为和行政裁量行为。两者均要受到法院的审查,但前者要受到法院的严格审查,而后者则受法院一定程度的尊重。至于法院要给予多大程度的尊重和审查才合理,学界并无定论。

  对于司法审查强度,学者们试图将其体系化,法院偶尔也会在判决中明示自己采取了何种类型的审查强度。 [1]司法审查强度类型化主要有以下功能:(1)维护私人法益。不同的行政裁量行为对私人法益的影响是不同的,而且私人法益之间也存在着重要性的差异,因此如果法院能根据私人法益受影响的程度和法益本身的重要性程度来对行政裁量决定进行不同程度的审查,就能为充分保障私人法益提供有效的司法支持。(2)给司法审查权的行使提供必要的指引。对不同的行政裁量可以运用不同的方法施以不同强度的审查。(3)限制司法审查权的恣意。司法审查权本身也存在着一定的裁量空间,到底要作出何种强度的审查,法院可能有不同的选择。司法审查强度的类型化也是司法自我拘束的一种方式,法院不能随意超越某一类型的强度对行政裁量进行审查。(4)维护国家权力之间的分工,寻求最适当的社会调控方式。立法者主动或者不得已而授予行政机关以裁量权,实际上包含着希望行政机关依据法律进行社会调控的重托。不同的司法审查强度体现着法律对行政机关的不同要求,体现着法院对行政机关不同程度的尊重。

  考察大陆法系国家行政法的理论和实务可以发现,它们均在有意无意地将司法审查强度类型化、体系化,让各种不同的行政裁量接受不同强度的司法审查,不同的司法审查方法对应着不同的司法审查强度。例如,在法国,1914年的“戈梅尔案”建立了初步的两级强度的司法审查体系,其标准是看法官是否审查行政机关的事实定性,若审查则为通常的审查,反之则为最低限度的审查。 [2]现今,对行政裁量进行实体上的合法性审查,法国行政法院大致区分了三种类型的司法审查强度:(1)最小限度的控制。这适用于法律要件中使用了不确定法律概念或者缺少法律要件规定的情形,其司法审查方法主要有法的错误、滥用权力和对要件事实实质正确性的控制。(2)通常的控制。这适用于可从法律明示规定直接导出一定的要件或者援用事情的性质或从立法者的意思导出一定的要件的情形,其司法审查方法主要是对要件事实的法的性质认定进行判断。(3)最大限度的控制。这适用于侵害市民重要的自由和财产权的情形,其司法审查方法主要是对要件事实与行政裁量之间的均衡比例性进行审查。 [3]在日本,同样存在着将司法审查强度区分为三种类型的做法。 [4]

  笔者认为,法国、日本学者归纳出的行政裁量三种司法审查强度,对我国的审判实践具有重要借鉴意义。况且,《日本行政事件诉讼法》第30条关于行政裁量司法审查标准的规定与《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第54条的规定极为相近。由于有这样相近的实定法基础,因此比较借鉴的可能性就更大。梳理我国的审判实践也可以发现,这三个类型的司法审查强度,即最小司法审查、中等司法审查和严格司法审查在司法实践中也大致存在,也对应着不同的审查方法。但是,在我国的审判实践出现了“两头大”的情形,即过于注重最小司法审查和严格司法审查,而中等司法审查的适用却比较罕见,且司法审查方法相对单一;加之,在严格司法审查上我们又忽视权力分工的基本要求。有鉴于此,笔者拟以三种司法审查强度为参照系,对我国的审判实践进行梳理,结合大陆法系国家的经验对我国的实践做法提出改革建议。

  二、法院对行政裁量的最小司法审查

  法院对行政裁量的最小司法审查,可以形象地称之为“黄色审查”。最小司法审查主要针对效果行政裁量的实体性内容以及所有行政裁量的程序性内容,其审查方法主要是行政裁量权超越、滥用论司法审查和正当程序论司法审查。

  (一)行政裁量权的超越、滥用

  《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第54条规定,人民法院对行政机关超越或滥用职权(包括积极滥用裁量权)的情形可以判决撤销,对行政机关不履行或拖延履行法定职责(包括裁量权消极滥用)的情形可以责令其履行。这种司法审查方法在一定程度上是尊重行政裁量的,但同时也表明,行政裁量权不是没有界限的,在被超越、滥用时可予以审查。正如有法官所指出的那样,行政裁量仅存在不当的瑕疵,则司法审查不应介入;如果行政裁量超过必要的限度构成违法,则应当接受司法审查。 [5]另有法官认为:“只有在行政行为严重不合理,构成根本违法的情况下,法院才能进行干预。” [6]概言之,行政裁量如果明显不当,就构成违法,就要接受司法审查。相反,如果只有一定的合理性问题,则常常不予进行司法审查。这就是法院对行政裁量所施加的最低限度的审查。从法院的判决来看,这种最小司法审查主要是针对效果行政裁量的实体内容进行的。效果行政裁量的自由度往往较大,这种自由度要么来源于客观现实的需要,要么来源于立法的授权。因此,法院的审查干预力度就不能太大,否则就有违该种行政裁量正当化事由的要求,有违司法权不得侵犯立法权的要求。

  行政裁量权的超越、滥用理论是最传统的司法审查方法。《德国联邦行政法院法》第114条规定:“对行政机关有权依其裁量作出的行为,行政法院也有权对行政行为、拒绝作出行政行为或对行政行为的不作为是否违法进行审查,审查行政机关是否超越法定裁量界限,是否以不符合裁量授权目的方式使用裁量。行政机关在行政诉讼阶段,也可依其裁量判断对被审理的行政行为作出补充。”《日本行政事件诉讼法》第30条规定:“有关行政机关的裁量处分,限于超越裁量权范围或滥用裁量权时,法院得以撤销。”

  行政裁量权是有界限的。从理论上来说,行政机关超越其外在的界限(授权规定、一般法律原则等)就构成超越行政裁量权;行政机关超越其内在的界限(考虑不周、权衡失当等)就构成滥用行政裁量权。从司法实践来看,我国人民法院运用“滥用职权”标准的判决相对较少。我国学者在理解《行政诉讼法》第54条中的“滥用职权”时,常常探究行政机关行使裁量权的主观目的性。 [7]与我国法律条文将“滥用职权”和“超越职权”相并列类似的是,德国和日本法律也是将“滥用裁量权”和“超越裁量权范围”同时列举,但解释时并没有完全深究“滥用”的主观目的,有时还将滥用分为主观的滥用和客观的滥用。 [8]法院审查行政裁量权的超越、滥用虽然最初相对分立, [9]但在之后发展的过程中,两者却经常难以分辨乃至于水乳交融地一体适用。 [10]或许,这种理解可以为我国人民法院适用“滥用职权”标准提供借鉴。

  (二)行政裁量权超越、滥用论的司法审查方法

  法院运用行政裁量权超越、滥用论审查行政裁量,其具体判断方法大致有以下几种。

  1.误认事实型司法审查

  准确地认定事实,是行政裁量权适当行使的前提。行政机关在不存在符合法律要件事实的情况下就作出行政决定时,其行政裁量就是违法的。应该说,误认事实本不属于行政裁量权的界限问题,但对事实的认定却常常伴随着对事实的评价,从而与行政裁量权密切相关。事实问题由于是行政裁量决定合法性的前提,因而成为行政裁量合法性的构成要件之一。大陆法系国家的法官正是借助于这种对合法性的扩大理解,加强了对行政裁量合法性的控制。我国人民法院一般不区分法律问题与事实问题,在判决中很少表现出对行政机关认定事实的尊重,只要事实认定错误,就会撤销行政裁量决定。这种做法与大陆法系国家的做法或许有所不同,但实际效果是类似的。

  2.违反目的型司法审查

   原则上,法律虽然不允许法院评判行政决定的动机,但在行政权力滥用的案件中,法院必须有节制地评判行政机关的动机。 [11]行政机关行使裁量权的行为不同于私人行为,必须受到法律目的的限制,即使其处于行政裁量权范围之内,如果不符合法律授权的目的,则该行政裁量也是违法的。法律如果规定了行政行为的具体目的(行政目的),则行政机关不得违反;如果没有规定具体目的,那么公共利益作为一般目的也可对行政机关施加限制。法院审查行政裁量的目的,并不是以自己臆想的目的取代行政目的,而是要确保行政目的与法律目的之间的一致性。当然,要查明行政目的是很困难的,仅仅通过书面审理案卷材料还很难查明行政机关的主观目的。正因如此,法院对行政目的的审查正处于衰退之中,权力滥用只在没有其他客观理由时才补充适用。 [12]

  3.社会观念型司法审查

  社会观念型司法审查是一种对行政裁量进行有限的实体性审查的方法。它虽然承认行政裁量权的广泛性,但如果参照社会观念来看,行政裁量明显欠缺妥当性,即认定其违法。 [13]1913年,德国行政法学家耶律内克率先将社会观念导入司法审查行政裁量的理论。他希望通过诉诸法律目的和社会观念来排除不确定法律概念中的裁量性,从而使不确定法律概念确定化。 [14]之后,这一司法审查方法就在其他国家的司法判决中被提及,并经常被表述为“社会观念上明显缺乏妥当性”, [15]从而判定超越行政裁量权范围的行为违法。《行政诉讼法》第54条规定的“滥用职权”、“显失公正”,实际上就可以通过导入社会观念来判定。例如,河南省郑州市中牟县人民法院的一份判决书指出:“具体行政行为的合法性……还包括行政机关在自由裁量领域合理使用行政自由裁量权,明显不合理的具体行政行为构成滥用职权”。 [16] 对于什么是“明显不合理”的问题,法院就可以诉诸社会观念标准进行判断。

  社会观念,亦被称为社会的一般观念,其实在民事(相当于习惯)、刑事(相当于常识或经验法则)案件的判决中时常使用,在行政案件中亦是如此。在现实生活中,人们的观念、日常行动、法的纷争和法律制度之间是相互关联和相互作用的。人们的观念对法律制度会有所反应,法律制度也会对人们的观念有所反馈。从长远来看,人们的观念和行动有时对法官造法也是有意义的,反过来,对立法机关的立法也有直接或间接的贡献。 [17]国家的实定法不仅具有封闭性,而且还具有开放性,对于某些规定可以作弹性的解释。而社会观念大致相当于没有被成文化的法,可以对实定法进行解释和补充,发挥积极作用。当然,在社会观念型司法审查中,社会观念的内容并不一定明确,故而用在现实社会中处于支配地位的社会观念来判断违法性存在着明显的局限。

  4.法律原则型司法审查

  在缺乏法律规则加以司法审查时,法院可以通过适用法律原则来审查行政裁量的合法性。行政裁量权的行使不得违反宪法原则和其他法律原则。由于行政的广泛性和复杂性,法律原则作为法源的一种,对确保裁量权的正当行使具有不可忽视的作用。也正是法律原则的存在和适用,才真正编织了恢恢法网,将行政裁量圈定在法治的天空下。

  在行政诉讼中,常用的法律原则有比例原则、平等原则和信赖保护原则等。在具体案件中,行政主体行使裁量权时如果法律后果的选择不符合法律目的或者所选择的措施缺乏必要性、给相对人和其他利害关系人造成的损益不均衡,那么就违反了比例原则。当然,运用比例原则的司法审查方法本身在司法审查强度上也有高低之分,一般可分为明显的不均衡(最低密度)、相当程度的不均衡(中间密度)和严格的均衡性(最高密度)三种, [18]在司法审查中前两种审查强度适用较多。



惩办与宽大相结合刑事政策的历史考察

秦德良

[内容摘要] 第一、二次国内革命战争时期是镇压与宽大政治斗争策略的萌芽时期;抗日战争时期是镇压与宽大政治斗争策略的形成时期;解放战争时期是镇压与宽大政治斗争策略的发展时期,提出了镇压与宽大政策的具体内容;建国初期镇压与宽大政策发展为镇压与宽大相结合的政治斗争策略,1956年正式定型为惩办与宽大相结合的政策,内容更加全面、具体,以后这一政策逐渐适用于各种刑事犯罪,从此成为我国最基本、最重要的刑事政策之一。其内容从早期的政治斗争策略逐渐发展成为应对各种刑事犯罪的刑事政策。但如何消除惩办与宽大相结合刑事政策的政治斗争策略色彩,还是需要大力研究与实践的问题。

[关键词] 镇压与宽大 镇压与宽大相结合 惩办与宽大相结合的刑事政策


惩办与宽大相结合的刑事政策是我国最基本、最重要的刑事政策之一,它的形成经历了从镇压与宽大相结合的政治斗争策略(而镇压与宽大相结合又经历了镇压与宽大两个政策到镇压与宽大相结合一个政策的过程)到惩办与宽大相结合的刑事政策的过程,它最早源于革命战争时期毛泽东提出的镇压与宽大的对敌斗争策略,具有明显的政治斗争策略色彩。1956年镇压与宽大相结合的政治斗争策略正式定型为惩办与宽大相结合的政策,内容更加全面、具体,以后这一政策逐渐适用于各种刑事犯罪,从此成为我国最基本、最重要的刑事政策之一。1979年刑法第一条规定,我国刑法“依据惩办与宽大相结合的政策”制定,以基本法律的形式明确了这一基本刑事政策,遗憾的是1997年修订的刑法取消了这一规定。惩办与宽大相结合的刑事政策的根本意义就是,根据犯罪行为的社会危害性和犯罪行为人的人身危险性不同,分别不同情况,实行区别对待,在认定处理上宽严结合,有宽有严,惩办少数,改造多数。笔者试图在参考已有研究成果基础上更全面论述惩办与宽大相结合刑事政策的历史发展及其内涵的演变。

一、镇压与宽大相结合的政治斗争策略

(一)镇压与宽大政策的萌芽时期

1、毛泽东提出对土豪劣绅实行区别对待政策

早在第一次国内革命战争时期,毛泽东就曾指出,为了把土豪劣绅的威风打下去,必须分别不同情况,实行区别对待,采取多种斗争方法.其中包括对罪大恶极的土豪劣绅使用最严厉的镇压手段。在1927年3月发表的《湖南农民运动考察报告》中,他总结了农民打击地主、土豪劣绅的各种方法,如清算、罚款、小质问、大示威等。同时,也指出了对极少数罪大恶极的大土豪劣绅、必须采用最严厉的镇压手段。“这样的大劣绅、大土豪,枪毙一个,全县震动,对于肃清封建余孽,极有效力。这样的大土豪劣绅,各县多的有几十个,少的也有几个,每县至少要把几个罪大恶极的处决了,才是镇压反动派的有效方法。”[1] “以前土豪劣绅的残忍,土豪劣绅造成的农村白色恐怖是这样,现在农民起来枪毙几个土豪劣绅,造成一点小小的镇压反革命派的恐怖现象,有什么理由说不应该?”[2]

2、《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》已经具有了镇压与宽大政策的内容

在第二次国内革命战争时期,毛泽东坚决抵制和批判“左”的和右的机会主义路线在对敌斗争方面的错误政策,并使镇压与宽大政策在法律中得到体现。在对待富农政策方面,毛泽东强调要区分一般的地主富农和反动的地主富农,必须予以镇压的是那些有反革命行动的反动地主富农。在对待反革命的政策方面,1931年12月中华苏维埃共和国中央执行委员会通过的第6号训令,确立了反革命罪犯处理原则;1932年4月的第11号训令规定了审理反革命案件的原则和程序,为各地修订起草肃反条例与法令提供了法律依据。1934年4月8日由毛泽东亲自签署颁行的《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》是代表性法规和立法司法经验的结晶,其中明确规定,对于一切图谋推翻或破坏苏维埃政府及工农民主革命的反革命分子,区分不同情况进行处罚。对于那些严重危害人民的重大反革命分子、首要分子和再犯分子要严惩,甚至判处死刑;而对那些被他人胁迫以及自首、坦白和立功的分子,则规定减轻或免除其处罚。在该条中虽然还未明确提出镇压与宽大的政策,但充分体现了区别对待的政策.对于有效地打击反革命、分化瓦解反革命分子起到了积极的作用,因此,一般认为该条例中已经体现了镇压与宽大的内容。

与当时中央苏区的对敌对阶级分子政策主张相适应,其它革命根据地为严厉打击反革命活动,惩办其他犯罪分子,保卫工农民主政权,相继发布了许多法律性文件,都对镇压与宽大政策作了具体规定,如《鄂豫皖区六安县第六区肃反条例》 (一九三O年四月),《湘赣省苏区惩治反革命犯暂行条例》(一九三二年四月八日公布),《湘赣省苏政府自首自新条例》(一九三二年四月十五日),《川陕省没收条例》(一九三四年一月六日),《川陕省苏维埃政府肃反执行条例》,《川陕省苏维埃政府关于反革命自首的条例》,《赣东北特区苏维埃暂行刑律》等。

(二)镇压与宽大政策形成时期:明确提出镇压与宽大政策

在抗日战争时期,面对国内形势的变化,为最广泛地联合各阶层人民团结抗日,对付反共顽固派和日伪汉奸的进攻,1940年12月25日毛泽东在其为中共中央写的对党内的指示《论政策》一文中,鲜明地提出反对“右倾”和“左倾”错误,主张抗日民族统一战线的政策,既不是一切联合否认斗争,又不是一切斗争否认联合,而是综合联合和斗争两方面的政策。在这一总的精神指导下,毛泽东指出:“关于锄奸政策。应该坚决地镇压那些坚决的汉奸分子和坚决的反共分子,非此不足以保卫抗日的革命势力。但是决不可多杀人,决不可牵涉到任何无辜的分子。对于反动派中的动摇分子和胁从分子,应有宽大的处理。对任何犯人,应坚决废止肉刑,重证据而不轻信口供。对敌军、伪军、反共军的俘虏,除为群众所痛恶、非杀不可而又经过上级批准的人以外,应一律采取释放的政策。其中被迫参加、多少带有革命性的分子,应大批地争取为我军服务,其他则一律释放;如其再来,则再捉再放;不加侮辱,不搜财物···一律以诚恳和气的态度对待之。不论他们如何反动,均取这种政策。这对于孤立反动营垒,是非常有效的。对于叛徒,除罪大恶极者外,在其不继续反共的条件下,予以自新之路;如能回头革命,还可予以接待,但不准重新入党。不要将国民党一般情报人员和日探汉奸混为一谈,应将二者分清性质,分别处理。要消灭任何机关团体都能捉人的混乱现象;规定除军队在战斗的时间以外,只有政府司法机关和治安机关才有逮捕犯人的权力,以建立抗日的革命秩序。”[3]

1942年11月6日,中共中央根据各抗日根据地执行宽大政策中出现的某些偏差,作出了《中共中央关于宽大政策的解释》,明确提出镇压与宽大政策,同时提出了镇压与宽大政策的界限:“各抗日根据地发布的施政纲领或其他文件曾宣布:对敌人、汉奸及其他破坏分子等,在被俘被捕后,除绝对不愿改悔者外,一律施行宽大政策,予以自新之路。这里是提出了镇压与宽大两个政策,并非片面的只有一个宽大政策。对于绝对坚决不愿改悔者,是除外于宽大政策的,这就是镇压政策。这样,同时提出的两个政策是完全正确的,必须坚决实行的。但各地有些同志只作片面的了解,这是错误的,必须纠正。对于一切破坏民族利益的份子,必须采取坚决镇压的政策。凡属破坏抗日政府、抗日军队、抗日人民、抗日政党的利益者,都是破坏民族利益的份子。对于此类破坏份子,如不采取坚决镇压政策,即无异帮助敌人。对于此类份子,采取放任态度,并谬施于宽大政策,是完全不正确的,是脱离群众的。凡在此类份子的行为上,已经证明是坚决破坏民族利益者,即应依法严惩,绝对不应放任。只有那些真正表示改悔者.才应采取宽大政策,而对于一切曾有破坏行为,但是真正表示改悔确有证据者,我们则必须采取宽大政策。在实施时,又必须区别首要份子与胁从份子,在首要份子中真正表示改悔者,也是可能的,也是有过的。但在胁从份子中真正表示改悔的可能性最大,过去经验证明也最多。根据此种情形,我们在惩治破坏份子时,主要的应是惩治那些首要份子,其次才是惩治那些胁从份子。同时,我们的宽大政策,主要的是施于胁从份子,其次才是施于首要份子。总之,以表示真正改悔与否为决定政策的标准。各地党政军领导机关应根据本件作明确正当的解释,并根据此种解释去实事求是地、有分别地实行镇压政策与宽大政策,而镇压与宽大应同时注意,不可偏倚的。”[4] 在此,镇压与宽大还是两个政策,分别对不同的人实行:镇压政策主要适用于那些首要分子,宽大政策主要适用于那些服从分子。

延安“整风”期间,毛泽东提出了著名的“九条方针” ,其中明确提出,争取失足者,就是对于一切大小特务、叛徒或被日本、国民党一时利用的普通分子(占多数)原则上一律采取宽大政策。其中罪大恶极,反复无常,绝对坚决,不愿悔改者,自应处以极刑,但这种人是极少数。

抗日战争时期,各根据地纷纷制定相应的法规打击不同性质的犯罪。如《晋察冀边区汉奸自首单行条例》(一九三八年十一月十七日公布),陕甘宁边区政府1939年制定了《抗战时期惩治汉奸条例(草案)》,《抗战时期惩治盗匪条例(草案)》,《惩治贪污条例(草案)》,《山东省惩治贪污暂行条例》(一九四O年十二月三日公布施行),《晋察冀边区处理伪军伪组织人员办法》(一九四三年四月十二日公布),《苏中区伪政权伪组织人员悔过自新暂行办法》(一九四五年七月公布)等等,均根据当时犯罪的具体情况和政策精神制定的,其中更为具体地体现了镇压与宽大政策精神,这是镇压与宽大政策形成时期。

(三)镇压与宽大政策的发展时期

在镇压与宽大政策的萌芽、形成时期,镇压与宽大政策基本上是两个政策,针对的对象不同,内容也很模糊。镇压与宽大两个政策的产生完全出于阶级斗争实践的需要,具有强烈的政治话语色彩。镇压与宽大政策的对立统一的辨证关系还没有被明确认识到,阶级斗争实践中也没有处理好。在镇压与宽大政策的发展时期,镇压与宽大政策对立统一的辨证关系已经被比较科学地揭示了出来,并且逐渐发展为惩办与宽大相结合的刑事政策,内容更加具体,但依然在较大程度上保留了强烈的政治斗争策略的话语色彩。

1、提出镇压与宽大政策的具体内容

解放战争时期,斗争的对象主要是国民党反动势力。在这一时期,镇压与宽大政策由于其内容已经具体化,因此这一政治斗争策略得到了进一步的发展。

当中国人民解放军粉碎蒋介石的进攻,已大举反攻的时候,毛泽东又反复指出,在向反动派的斗争中.必须坚决贯彻镇压与宽大政策的思想。他在1947年《中国人民解放军宣言》一文中指出:“本军对于蒋方人员,并不一概排斥.而是采取分别对待的方针。这就是首恶者必办,胁从者不问,立功者受奖。”“凡是已经做过坏事的人们,赶快停止作恶,悔过自新,脱离蒋介石,准其将功赎罪。”[5] “对于那些积极地并严重地反对人民民主革命和破坏土地改革工作的重要的犯罪分子,即那些罪大恶极的反革命分子和恶霸分子,判处死刑,是完全必要和正当的。不如此,就不能建立民主秩序。但是,对于一切站在国民党方面的普通人员,一般的地主富农分子,或犯罪较轻的分子,则必须禁止乱杀。”[6]“除了可以和应当惩办那些为广大人民群众所痛恨的查有实据的罪大恶极的反革命分子和恶霸分子以外.必须实行对一切人的宽大政策,禁止任何的乱打乱杀。”[7]

1948年1月,毛泽东在其《关于目前党的政策中的几个重要问题》中,再次强调反对党内“左”、“右”倾向,必须依据具体情况决定方针。关于土地改革和群众运动中的具体政策问题,指出必须避免种种冒险政策,主张严格区分地主富农的工商业和官僚资本、真正恶霸反革命分子的工商业,区分大、中、小地主、恶霸与非恶霸,在处理上应有所不同。同时指出:“极少数真正罪大恶极分子经人民法庭认真审讯判决、并经一定政府机关(县级或分区一级所组织的委员会)批准枪决予以公布,这是完全必要的革命程序。这是一方面。另一方面,必须坚持少杀,严禁乱杀。主张多杀乱杀的意见是完全错误的,它只会使我党丧失同情,脱离群众,陷于孤立。…… 要把一切不是坚决破坏战争、坚决破坏土地改革,而在全国数以千万计(在全国约三亿六干万乡村人口中占有约三干六百万之多)的地主富农,看作是国家的劳动力,而加以保存和改造。”[8]

一九四九年四月二十五日中国人民解放军布告:除怙恶不悛的战争罪犯和罪大恶极的反革命分子外,凡属国民党中央、省、市、县各级政府的大小官员,“国大”代表,立法、监察委员,参议员,警察人员,区镇乡保甲人员,凡不持枪抵抗、不阴谋破坏者,人民解放军和人民政府一律不加俘虏,不加逮捕,不加侮辱。责成上述人员各安职守,服从人解放军和人民政府的命令,负责保护各机关资财、档案等,听候接收处理。这些人员中,凡有一技之长而无严重的反动行为或严重的劣迹者,人民政府准予分别录用。如有乘机破坏,偷盗,舞弊、携带公款、公物、档案潜逃,或拒不交代者,则须予以惩办。[9]