新疆维吾尔自治区自然灾害灾民生活救济工作实施办法
新疆维吾尔自治区人民政府
新政发〔2003〕71号
关于印发《新疆维吾尔自治区自然灾害
灾民生活救济工作实施办法》的通知
伊犁哈萨克自治州,各州、市、县(市)人民政府,各行政公署,自治区人民政府各部门、各直属机构:
我区是自然灾害的多发区,农牧民群众抵御自然灾害的能力较弱,近几年自然灾害损失呈逐年加重趋势,自然灾害灾民生活救济已成为各级地方政府的重要工作内容。
做好自然灾害灾民生活救济工作是各级政府的职责所在,也是实践“三个代表”重要思想的具体体现。现将《新疆维吾尔自治区自然灾害灾民生活救济工作实施办法》印发给你们,请认真贯彻执行。
二○○三年十月十七日
新疆维吾尔自治区自然灾害灾民生活救济工作实施办法
为保障自治区遭受自然灾害群众的基本生活,规范灾民生活救济工作,根据国家有关法规、政策,结合自治区实际制定《新疆维吾尔自治区自然灾害灾民生活救济工作实施办法》。
第一条 自然灾害生活救济,是指各级人民政府对本行政区域因遭受自然灾害,无法维持基本生活的困难群众给予的救助。
第二条 自治区自然灾害灾民生活救济工作适用本办法。
第三条 自治区自然灾害灾民生活救济工作实行分级管理、救灾资金分级负担的管理体制;救灾工作的方针是:依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持。
第四条 新疆维吾尔自治区自然灾害等级的划分
(一)一次性灾害造成下列后果之一的为特大灾害:
1.在县级行政区域内造成农作物绝收面积占播种面积20%以上;
2.在县行政区域内倒塌房屋间数占房屋总间数的1.5%以上,损坏房屋间数占房屋总间数的2%以上;
3.灾区死亡人数在15人以上;
4.灾区死亡牲畜占当地存栏总头数20%以上;5.灾区直接经济损失占当地国内生产总值10%以上。
(二)一次性灾害造成下列后果之一的为大灾:1.在县级行政区域内造成农作物绝收面积占播种面积的10%以上;
2.在县级行政区域内倒塌房屋间数占房屋总间数的0.5%以上,损坏房屋间数占总间数1%以上;
3.灾区死亡人数10人以上;
4.灾区死亡牲畜占当地存栏总头数10%以上;
5.灾区直接经济损失占当地国内生产总值5%以上。
(三)一次性灾害造成下列后果之一的为中灾:
1.在县级行政区域内农作物绝收面积占播种总面积的3%以上;
2.在县级行政区域内倒塌房屋间数占总间数的0.2%以上,损坏房屋间数占房屋总间数的0.5%以上;
3.灾区死亡人数3人以上;
4.灾区死亡牲畜占当地存栏总头数5%以上;
5.灾区直接经济损失占当地国内生产总值2%以上。
(四)未达到中灾标准的均为轻灾。
第五条 特大自然灾害由自治区人民政府组织开展灾民生活救济工作;大灾由自治区人民政府指导灾区政府组织开展救灾救济工作;中灾由地州市人民政府组织指导救灾救济工作;轻灾由县、乡镇人民政府组织开展救灾救济工作。
第六条 各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内的灾民生活救济工作。其职责是:
(一)依据民政部《灾情统计、核定、报告暂行办法》和《自然灾害统计调查制度》,各级民政部门会同有关涉灾部门,及时准确调查、统计、核定和上报自然灾害情况。
(二)确定自然灾害救济对象。
(三)制定和实施灾民生活救济方案。
(四)管理发放自然灾害救济款物,接收和分配国内外自然灾害救济捐赠款物。
(五)监督和检查自然灾害救济款物的管理使用情况。
(六)向本级政府和上级民政部门报告灾民生活救济情况。
(七)制定自然灾害灾民生活救济应急预案,建立救灾物资储备制度。
第七条 报灾程序:遭受自然灾害的地(州、市)、县(市)人民政府要及时向上级人民政府报告灾情,如发生大灾、特大灾害可直接向自治区人民政府报告灾情,发生大灾、特大灾害的灾区民政部门应实行24小时灾情零报告制度,随时向上级民政部门报告灾情进展和救灾工作情况。
第八条 灾区民政部门在县、乡(镇)人民政府领导下,对自然灾害损失进行全面核定,制定救济方案,及时实施灾后救济。
第九条 自然灾害救济的对象:遭受自然灾害,有下列情形之一的人员可作为救济对象:(一)处于危险地带需紧急转移的人员。(二)缺衣被、口粮、燃料等必需生活物资,没有自救能力的人员。
(三)住房倒塌或严重损坏,无家可归,无力自行解决困难的人员。(四)死亡者家属生活发生困难的。
(五)因灾致伤、致病无力医治的人员。
第十条 自然灾害救济标准:以保障灾民基本生活需要为原则,以灾民生活困难程度为依据发放。
(一)紧急转移人员救济,每人每天最高不超过10元,一次性灾害过程每人最高补助额不超过100元。
(二)住房救济:
1.住房倒塌无家可归的灾民,依据其困难程度采取集体帮助、互助互济、国家给予适当补助的原则进行救济,重建房屋每人最高不超过10平方米,每户不超过50(三间)平方米,每间国家补助400元。
2.房屋部分倒塌、损坏的特困户、贫困户和生活有困难,确需国家补助的灾民,可依据其困难程度给予适当补助。
3.符合五保条件的灾民,可安排入住敬老院集中供养,其建房补助可划拨入住的敬老院,用于建房和修缮房屋或购买老人生活用具。
(三)口粮救济:每人每天不少于0.5公斤口粮,并供给适当的油和蔬菜。
(四)衣被救济:保证灾民有衣穿,重点救济御寒衣被。
(五)伤病救济:根据灾民因灾致伤、致病和家庭生活困难程度适当给予救济。
第十一条 大灾、特大自然灾害发生的24小时内,可申请特大自然灾害救灾应急资金,由受灾地区人民政府直接向自治区人民政府申请同时抄报自治区民政、财政厅;其他自然灾害救济款的申请报告,各级人民政府逐级上报上级人民政府,同时抄报民政、财政部门。
第十二条 自然灾害救济经费和物资来源:
(一)民政部、财政部下拨的特大自然灾害应急资金。
(二)民政部、财政部下拨的特大自然灾害救济补助费。
(三)民政部、财政部下拨的特大自然灾害重建补助资金。
(四)各级地方政府财政预算安排的自然灾害救济事业费。
(五)社会各界救灾捐赠款物和其他用于自然灾害救济的募集款物。
第十三条 自然灾害救济款物的使用范围:
(一)解决灾民自身无力克服的衣、食、住、医等生活困难。
(二)紧急抢救、转移安置灾民。
(三)因灾倒塌房屋的恢复重建和损坏房屋的修缮补助。
(四)储运救灾物资。
第十四条 各级人民政府按照救灾工作分级管理、救灾资金分级负担的原则,结合本地区灾情实际,每年应在财政预算中安排自然灾害救济事业费。
第十五条 发放使用自然灾害救济资金必须严格遵守专款专用、重点使用的原则,发放的重点是重灾区和重灾民,保障无自救能力的灾民的基本生活。不得向无灾地区拨款更不得截留、贪污、克扣和挪用。
第十六条 自然灾害救济资金的分配,由民政部门依据灾区灾民生活困难情况提出分配方案商同级财政部门,上报当地人民政府批准后由民政、财政部门联合下拨。县级民政部门收到上级拨款通知,立即提出灾民救济方案商财政部门,报当地人民政府批准,迅速组织实施。
第十七条 县(市),乡(镇)民政部门必须健全自然灾害救济款物管理使用制度,做到专人负责、专帐管理,完善申请、调查、审批、领取和发放手续,坚持公开、公平、公正的原则,做到帐目公开、发放对象公开、分配方案公开和发放程序公开。
第十八条 各级民政、财政、监察、审计部门定期对自然灾害救济款物管理使用和灾民生活救济情况进行监督检查,发现问题立即纠正,确保救济款物落实到最需要帮助的灾区困难群众手中。
所有权权能结构理论研究
欧锦雄
内容提要：文章认为，所有权权能结构理论是从微观上研究所有权权能结构的所有权基础理论。它的基本内容包括：所有权权能结构理论的理论基础；所有权权能结构；所有权权能结构变化的原因；所有权权能结构与所有权分类；所有权权能结构与所有权转移，等等。文章指出，所有权权能结构理论的构建进一步完善了我国民法学中的所有权理论体系，它对我国的民事立法和司法具有重要的指导意义。
关键词：所有权、权能、结构、理论、分离、分享
传统民法理论认为，所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。在现实生活中，当财物所有人实施了借用、出租、抵押等法律行为时，所有权中的相关权能就会从所有权中分离出去，从而使所有权的形态显得千姿百态，例如，有的缺少占有权，有的缺乏使用权，而有的没有了收益权，等等。为什么所有权的形态会多姿多彩呢？这是因为所有权权能的分离导致了各所有权的权能结构发生了变异。所有权权能结构的不同，所有权人所享有的权利就存在着区别。若能准确地认定所有权权能结构，就可明晰所有权人和其他相关权利人各自所享有的权能，划清各自的权利界限，从而可以切实保护各方的利益。因此，正确把握所有权权能结构具有相当重要的意义。但是，当前我国民法学中尚没有系统的理论可以科学地阐释所有权权能结构，为此，笔者尝试构建“所有权权能结构理论”，以期完善我国民法学中的所有权理论体系。
一、所有权权能结构理论的理论基础
所有权权能结构理论是从微观上研究所有权权能结构的所有权基础理论，是最基本的物权基础理论。所有权权能结构理论的基本内容有：所有权权能结构理论的理论基础；所有权权能结构；所有权权能结构发生变化的原因；所有权权能结构与所有权分类；所有权权能结构与所有权转移，等等。其中，所有权权能的性质及其与所有权的基本关系问题，是所有权权能结构理论的理论基础问题。
关于这一问题，在学说上曾有两种主张：一是权利作用说，一是权利集合说。
权利作用说认为，所有权的权能也称所有权的作用。所有权的各项权能是所有权的不同作用，权能与所有权发生的分离，不过是所有权的不同作用的体现。而权利集合说认为，所有权是由各项权能组成的集合体，各项权能都可以成为单独的权利，组合起来即构成所有权。所以，所有权的权能是指构成所有权的权利。（1）
由于对“权能”一词的不同理解，这两种学说分别从不同的角度研究所有权的权能，从各自立论基础来看，两种学说都有一定的道理。但是，相比之下，权利集合说的理论基点显得较为科学。
首先，权利集合说把所有权权能理解为所有权的“权利”，便于建立科学的所有权理论体系。
所有权关系是一种民事法律关系，其构成要素有：所有权关系的主体、所有权关系的内容和所有权关系的客体。其中，所有权关系的内容是指所有权人所享有的所有权和除所有人以外的其他人所负有的义务。众所周知，民法学界普遍将所有权权能作为所有权内容来研究，而所有权是一种民事权利，因此，权利集合说将所有权权能理解为所有权的“权利”（即构成所有权的权利），认为所有权是由这些单独的“权利”组合而成的复合权利，这有利于建立科学的所有权理论体系。
其次，权利集合说把所有权权能理解为所有权的“权利”，有利于保护所有权人的合法权益。
在一定意义上说，民法是一部权利法，当我们把占有、使用、收益、处分等权能作为权利理解时，这些权利是受法律保护的。如果所有物被他人非法占有、使用、收益、处分（如被盗窃），所有人对该物仍然依法享有占有权、使用权、收益权和处分权。所有权权能只能合法取得。
然而，权利作用说却将所有权权能称之为所有权的“作用”。“作用”的词意为：功能，使事物发生变化的力量。（2）所有权作用即所有权的功能，具体包括占有、使用、收益和处分等方面。从所有权作用角度分析占有、使用、收益、处分等，仅仅能从形式上了解其行为和结果。按权利作用说，所有权人可以依所有权行使占有、使用、收益、处分等权能，非法获得所有物者也可能行使占有、使用、收益、处分等权能，即将“权能”一词理解为中性词。这不利于更好地保护所有权人的合法利益。
最后，权利集合说把所有权看成是由一定的权能组成的集合体有利于建立系统的、科学的所有权法律制度，以便全面保护所有权人的各种权利和其他相关权利人的权利。
综上所述，权利集合说的理论基点较为科学。当然，现行权利集合说尚显得肤浅，且存在一些缺陷。既然权利集合说的理论基点是科学的，我们就可以用权利集合说的理论基点作为所有权权能结构理论的理论基础。具体而言，所有权权能结构理论的理论基础为：所有权权能是构成所有权的具体权利，而所有权是由一定的权能构成的集合权利。本文所采用的“集合”概念与数学中所用的“集合”概念大体相同。即：集合可以由两个或两个以上元素组成，也可以仅由一个元素组成。
现行权利集合说明确论及所有权权能结构的内容仅有：所有权由占有权、使用权、收益权、处分权四权能共同构成，这四项权能中的某一项，某几项甚至全部，能够与所有权暂时分离。至于所有权的权能分离后，所有权的权能结构如何，较少有人深入研究，更没有形成系统的所有权权能结构理论。因此，“所有权权能结构理论”的构建，可以进一步完善我国民法学中的所有权理论。
二、所有权权能结构
所有权权能结构是指所有权中各权能的组合形式。
根据传统民法理论，所有权权能结构包括占有、使用、收益和处分四项权能（这种主张可称“所有权四权能说”）。然而，在现实生活中，当占有、使用、收益和处分四权能的部分或全部从所有权分离时，为什么所有人仍不丧失对财产的所有权呢？例如，在财产上设定抵押或留置权，在债的担保期内，抵押物或留置物的占有、使用、收益权能与所有人分离，而所有人仍然享有该财产的所有权。在这种情况下，财产所有权存在的依据是什么呢？针对问题，所有权四权能说无法作出科学的阐释。
笔者认为，之所以会存在上述现象，是因为在占有、使用、收益和处分四权能之外还存在一个与所有权不可分离的权能——归属权能。也就是说，完整的所有权权能结构应包括占有、使用、收益、处分和归属五种权能（这种主张可称为“所有权五权能说”）。
（一）归属权能的概念及其作用
既然归属权能属于所有权中不可分离的权能，那么，何谓归属权能？归属权能的作用何在？
1、归属权能的概念
所谓归属权能是指所有权人对其所有的财物独自享有的法律意义上的永久独占权。它是一种法律权利，只能由所有权人享有。谁拥有这一权能就意味着，法律确认该财物的所有权永久归属于他（她）。归属权能与占有权能是不同的。占有权能是指权利主体依法对财产实际控制的权利。这是一种积极的法律权利，需要权利人实施主动积极的行为来实现。它可以由财产所有人行使，也可以由非财产所有人行使。而归属权能是一种非积极的法律权利，在他人没有对所有物侵犯时，所有人即实现了该权利的内容，但是，如果他人非法侵犯所有物，该权利通过所有人依法请求其他人不得非法侵犯所有物体现出来，如果有非法侵犯行为存在，那么，所有人（即享有归属权的人）可请求司法机关予以保护。
2、归属权能的作用
在所有权五权能中，归属权能具有独特的作用。
归属权能的作用之一是维系所有权的存在，确保所有权性质不变。
任何一个所有权都离不开归属权能，一旦归属权能丧失，原所有权即不再存在。归属权能与所有权形影不离，密不可分，它的产生、消失的条件与所有权是一样的，而且它们的产生和消灭同步进行。当所有权的占有、使用、收益和处分四权能的部分或全部永久分离时，只要所有人保留这一权能，所有人享有的所有权就仍然不变。某物为何是张三的，而不是李四的，这是因为张三获得了该物品的归属权能。对于某一物品，谁获得其归属权能，谁就获得该物的所有权。
归属权能作用之二是具有凝聚力。
当占有、使用、收益和处分四权能的部分或全部暂时与所有权分离时，还不能认为所有权已完全缺乏了部分或全部权能，因为暂时分离出去的权能变成了期待权能，依所有权弹力性原则，这些权能最终是要回归的，此时的所有权依然是包含有四权能的集合体。但是，应当指出，这集合体是由现实权能和期待权能（即空虚的权能，将来才能行使的权能）两部分组成的，它还是缺少了一部分现实权能。所谓所有权弹力性原则是指：当占有权、使用权、收益权和处分权四权能中的部分或全部从所有权暂时分离后，只要没有发生使所有权消灭的法律事实（如所有物灭失、赠与），这些权能仍然要回归于所有权人，使所有权恢复到圆满状态。（3）
为什么所有权具有弹力性（或伸缩性）呢？这是因为归属权能具有凝聚力，就象一块磁石一样，吸附着占有、使用、收益和处分四权能，当占有、使用、收益和处分四权能暂时与所有权分离时，以凝聚力使它或它们到期回归。
（二）所有权权能结构的内在联系
所有权是由一定权能组合而成的集合权利。但是，所有权应由哪些权能依什么原则组合而成呢？所有权权能结构理论认为，占有权、使用权、收益权、处分权和归属权是构成所有权的权利元素，在所有权五权能中，归属权能具有凝聚力作用以及维系所有权存在、确保所有权性质的作用，因此，归属权能居于核心地位，是所有权的灵魂，是所有权最基本的权利。由于任何所有权都离不开归属权能，由于占有权、使用权、收益权和处分权可以从所有权分离，因此，所有权即是以归属权能为核心，由归属权能与占有、使用、收益、处分各权能以不同形式组合而成的集合权利。完整的所有权由占有、使用、收益、处分和归属五权能组合而成。当占有、使用、收益、处分四权能的部分或全部从完整所有权分离时，完整所有权变成非完整所有权。
处分权与所有权及其归属权能关系非常密切，因此，有必要对处分权能与所有权及其归属权能的关系作些分析。处分权的内容包括对占有权、使用权、收益权、归属权四种权能的处分，其中，对归属权能的处分尤为重要。在处分权行使之前，归属权能与所有权密不可分，同时存在，但是，当行使对归属权能的处分权后，归属权能与所有权一并丧失，也就是说，所有权的转移通过处分归属权来完成。
三、所有权权能结构变化的原因
所有权权能结构变化的原因有二：1、所有权权能的分离；2、所有权权能的分享。
（一）所有权权能的分离。
除了归属权能以外，占有权、使用权、收益权和处分权四项权能可以部分或全部与所有权暂时或永久分离，成为单独的权利。由于所有权的各项权能的不断地分离或回归，所以，所有权权能结构不断地发生变化，也正因如此，所有权才得到充分的行使。所有权权能是构成所有权的权利，而权利是受法律保护的。因此，各权能从所有权的分离必须是合法的。非法对他人财物占有、使用、收益和处分，并不能使所有人对该物享有的所有权的各项权能分离出去，例如，在盗窃他人财物后，盗窃犯并没有取得该财物的任何权能。所有人享有该财物所有权的各项权能不变。
所有权权能分离可分两种情况：永久分离和暂时分离。因两者存在较大差别，因而需要分别论述。
1、所有权权能的永久分离
归属权能具有确保所有权性质的作用。因此，当占有、使用、收益、处分四权能中的部分或全部从所有权永久分离后，只要归属权能存在，所有权的性质仍然不变。在这一情况下，其所有权权能结构永久缺失这四权能中的部分权能或全部权能。在我国现实生活中，某些所有权权能永久从所有权分离的情况不多，但是，不能否认，这种情况在法律上和理论上是存在的。近年来，我国对物权理论进行了热烈的讨论，有些学者还提出建立我国的物权法。要建立起科学的物权法，就必须对物权法的基础理论有深入的研究。所有权权能永久分离的问题是所有权权能理论中的一个问题，无论是物权法定主义者，还是物权约定主义者，都不应忽视这一问题。如果对它进行深入而全面的研究，对建立我国的物权法将有重要作用。例如，古代西方国家在法律上规定了永佃权制度，该制度所规定的永佃权是指按期交付租金、永久地或长期地使用他人的不动产（主要是土地）的权利。（4）如果他人获得的永佃权是永久的，那么，土地所有人将永久失去该土地的使用权，享有使用权的人即获得了具有物权性质的权利，并可对抗所有权人。这一永佃权利制度就是使用权能永久从所有权分离出来后所形成的制度。这一制度对我国农村土地使用权制度的建立有借鉴作用。
从法律上和理论上看，如果占有权、使用权、收益权、处分权四权能全部从所有权永久分离，那么，所有权人就仅享有归属权，换言之，仅具有归属权能的所有权在法律上和理论上是可能存在的，例如，所有权人与对方当事人签订合同，让其所有的财物的占有权、使用权、收益权、处分权全部永久转让给对方当事人，所有权人仅享有该财物的归属权，在法律上和名义上这财物的所有权属于所有权人，但是，所有权人失去了所有权其他四权能，包括处分权，即所有权人按合同规定也无权自己放弃这财物的所有权。当然，在现实生活中，这样仅享有归属权的所有权可能并不存在。
2、所有权权能的暂时分离
当占有、使用、收益和处分四权能的部分或全部与所有权仅仅是暂时分离时，所有权暂时失去了这些权能，这时的所有权权能结构是不完整的。根据所有权弹力性原则，暂时分离的权能还是要回归所有权的，所以，这时的所有权权能结构包含两部分权能，一部分是现实权能（或称现存权能），即所有人现在能享有的、未被分离出去的权能，另一部分是期待权能，即已分离出去的、尚待回归的权能。期待权能是一种空虚的权能，是将来才能行使的权能，而现实权能可以现在行使的权能。
由此可见，在所有权权能暂时分离前，其所有权权能结构由占有、使用、收益、处分和归属五项现实权能组成，但是，在所有权权能暂时分离后，其所有权权能结构由现实权能和期待权能两部分组成，它缺失了部分现实权能，这时，若所有权人将所有权转移，那么，其所有权的现实权能和期待权能及其期待状态一并转移，期待权能到期自然回归，并由新所有权人享有。
