深圳经济特区政府投资项目审计监督条例
广东省深圳市人大常委会
深圳经济特区政府投资项目审计监督条例
《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》经深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十六次会议于2012年6月28日修正，现予公布。
深圳市人民代表大会常务委员会
二○一二年九月十八日
深圳经济特区政府投资项目审计监督条例
（2004年6月25日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过
2012年6月28日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十六次会议修正）
第一章 总 则
第一条 为了加强对政府投资项目的审计监督，规范投资行为，提高投资效率，促进科学决策，充分发挥政府投资项目的社会效益和经济效益，根据《中华人民共和国审计法》及其他有关法律、法规的规定，结合深圳经济特区的实际，制定本条例。
第二条 市、区人民政府审计机关（以下简称审计机关）对政府投资项目的项目前期审计、项目预算执行审计和项目竣工决算审计，以及对建设、施工、勘察、设计、监理、采购等单位与项目建设有关的财务收支的真实、合法、效益情况的审计监督，适用本条例。
本条例所称政府投资项目（以下简称项目），是指利用财政性资金所进行的固定资产投资建设项目，包括财政性资金占项目总投资的比例超过百分之五十，或者占项目总投资的比例在百分之五十以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的固定资产投资建设项目。与政府投资相关联或者政府以其他各类资源参与投资的项目，可以由审计机关依照本条例进行审计监督。
第三条 审计机关应当加强对社会审计机构、工程造价咨询机构、内部审计机构等单位承办的与项目审计相关的业务质量的监督检查。
第四条 投资来源是市本级的或者主要是市本级的项目，由市审计机关实施审计监督；投资来源是区级的或者主要是区级的项目，由区审计机关实施审计监督；对审计管辖有异议的，由市审计机关确定审计管辖。
市审计机关可以将其审计管辖范围内的项目授权区审计机关审计，也可以直接审计区审计机关审计管辖范围内的项目。
第五条 审计机关依法独立行使项目审计监督职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
审计机关履行项目审计监督职责所必需的经费，应当由本级人民政府予以安排，列入财政预算。
第六条 政府部门以及其他与项目建设有关的单位和个人应当配合并协助审计机关对项目的审计监督工作。
第七条 审计机关应当按下列规定对项目进行审计监督：
（一）对投资额在市、区人民政府规定的限额以上或者虽然在限额以下但关系到辖区国计民生的项目，审计机关应当进行全面审计；
（二）对其他项目，审计机关应当进行项目竣工决算审计，并按照突出重点、优化程序、提高效率的要求和项目的特点以及年度审计计划，有选择地进行项目前期审计或者项目预算执行审计；
（三）对政府投资的应急工程项目，审计机关应当进行同步跟踪审计。
第八条 审计机关应当按照本条例第七条的规定编制年度审计项目计划，并将其内容和调整情况告知有关部门以及被审计单位。项目的审计监督应当按计划进行。
第九条 项目审计报告应当征求被审计单位的意见，征求意见时间不计入审计时限。
第十条 审计机关作出的审计决定，被审计单位、有关部门和单位以及个人应当执行。
审计机关作出的其他审计结论性文书，对被审计单位、有关部门和单位以及个人具有约束力。
第十一条 审计机关出具的审计结论性文书应当载明认定的事实及其理由、依据等事项。
被审计单位对审计结论性文书有异议的，应当以书面形式向审计机关提出。审计机关应当自收到异议之日起三十日内向被审计单位作出书面答复。
第十二条 市、区人民政府应当将项目审计监督情况每年向同级人民代表大会常务委员会报告。
审计机关应当依照有关规定将项目审计结果向有关部门通报，并可以向社会公布。
审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国家的有关规定。
第十三条 审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密。
承办审计业务的审计人员应当熟悉有关的法律、法规和政策，具备必要的专业知识和业务能力。
第十四条 审计机关根据工作需要，可以聘请具备相关专业知识的人员或者相关专业机构协助项目审计工作。审计机关应当加强对聘请人员和机构的监督管理。
审计机关不得以任何名义向被审计单位收取费用。
第二章 项目前期审计
第十五条 本条例所称项目前期审计，是指审计机关在项目开工前对其前期准备工作、前期资金运用情况、建设程序、施工图预算（总预算、分项预算或者单项工程预算）的真实性、合法性、效益性及一致性进行的审计监督。
第十六条 项目计划主管部门下达项目计划时，应当将项目投资规模和标准、年度投资安排和建设内容、总概算和分项概算等内容抄送审计机关。
第十七条 列入年度审计项目计划应当进行项目前期审计的，建设单位应当按照审计机关的要求报送下列资料：
（一）项目审批文件、计划批准文件和项目分项概算、总概算；
（二）项目前期财务支出等有关资料；
（三）施工图预算（分项预算或者单项工程预算）及其编制依据；
（四）与项目前期审计相关的其他资料。
本条例所称分项预（概）算是指按照项目建设内容和招投标计划编制的分部分项工程预（概）算。
第十八条 项目前期审计的主要内容：
（一）项目建设规模、内容和标准是否符合经批准的项目计划；
（二）项目总预算、分项预算是否符合总概算、分项概算；
（三）项目征地拆迁、勘察、设计、监理、咨询服务等前期工作及其资金运用的真实性、合法性。
第十九条 审计机关进行项目前期审计，应当在被审计单位交齐本条例第十七条规定的材料之日起三十日内出具审计结论性文书，送达被审计单位、项目审批机关及其他有关部门。
第三章 项目预算执行审计
第二十条 本条例所称项目预算执行审计，是指审计机关对在项目实施过程中涉及的工程造价、现场签证、设计变更、设备材料采购、工程结算以及与项目有关的财务收支的真实性、合法性和效益性进行的审计监督。
第二十一条 审计机关进行项目预算执行审计时，被审计单位应当按照审计机关的要求报送下列资料：
（一）本条例第十七条规定的资料；
（二）有关招投标文件、评标报告、合同文本；
（三）项目管理中涉及工程造价的有关资料，包括设备材料采购单、工程计量单、设计变更、现场签证、有关指令和会议纪要等；
（四）项目结算造价资料，包括造价书、工程量计算书、有关计价文件以及计价依据等；
（五）与项目预算执行审计相关的其他资料。
第二十二条 因设计变更或者现场签证导致变更后的预算超过分项概算或者总预算的，建设单位应当于设计变更或者现场签证之日起五日内书面报审计机关备案，审计机关应当于工程结算时一并审计。对设计变更、现场签证进行审计监督的主要内容：
（一）是否符合法定审批程序；
（二）产生的原因和责任；
（三）变更部分的工程内容和工程量的真实性、合法性；
（四）计价是否符合招标文件、合同和其他计价文件的规定。
因设计变更、现场签证导致变更后的预算超过总预算或者分项概算的百分之五且金额超过五十万元以上的，建设单位应当通知审计机关派员现场见证，审计机关应当及时派员到场，并在十日内予以确认。
第二十三条 审计机关对工程结算进行审计监督的主要内容：
（一）是否高估冒算，虚报工程款；
（二）是否重复计算，增大工程量；
（三）是否随意变更工程内容，提高造价；
（四）单项工程结算是否符合单项工程预算。
审计机关应当在被审计单位交齐结算资料之日起四十五日内，对单项工程进行结算审计，出具审计结论性文书。单项工程结算（分项结算）超过预算的，审计机关应当建议本级政府及有关部门和单位查明责任，暂缓拨付超额部分款项。
第二十四条 建设单位在订立与项目有关的各项合同时，应当约定保留一定比例的待结价款。根据年度审计项目计划需要进行审计的，保留的待结价款在结算审计后结清。
第二十五条 审计机关对被审计单位在项目预算执行过程中的财务收支情况进行审计监督的主要内容：
（一）建设成本的归集；
（二）待摊投资的核算；
（三）单项工程成本的计算。
审计机关对财务收支情况的审计程序和审计处理，依照国家有关法律、法规的规定执行。
第二十六条 审计机关可以根据需要审查项目设计、施工各个环节财务政策的执行情况以及项目内部控制制度的建立和执行情况。
第四章 项目竣工决算审计
第二十七条 项目完成后应当进行项目竣工决算审计。
第二十八条 建设、施工等与项目建设相关的单位，应当在项目完成竣工验收之日起九十日内，向审计机关提交下列资料：
（一）本条例第二十一条规定的资料；
（二）竣工资料，包括工程竣工图、竣工验收报告；
（三）工程竣工决算报表；
（四）与项目竣工决算审计相关的其他资料。
第二十九条 项目竣工决算审计的主要内容：
（一）竣工决算报表和竣工决算说明书的真实性、合法性；
（二）项目建设规模及总投资控制情况、资金到位情况以及对项目的影响程度；
（三）征地、拆迁费用支出和管理情况；
（四）建设资金使用的真实性、合法性，有无转移、侵占、挪用建设资金和违法集资、摊派、收费情况；
（五）项目建筑安装工程核算、设备投资核算、待摊投资的列支内容和分摊以及其他投资列支的真实性、合法性；
（六）交付使用资产的真实性、合法性、完整性；
（七）项目基建收入的来源、分配、上缴和留成使用的真实性、合法性；
（八）项目投资包干指标完成的真实性和包干结余资金分配的合法性；
（九）项目尾工工程未完工程量和预留工程价款的真实性。
第三十条 审计机关进行项目竣工决算审计，应当自被审计单位交齐本条例第二十八条规定的资料之日起四十五日内出具审计结论性文书。
确有必要延长审计期限的，应当经审计机关负责人批准。延长时间不得超过十五日。
第三十一条 项目经过项目竣工决算审计、财务决算批复，方可办理产权登记和移交手续。
第五章 绩效审计
第三十二条 本条例所称绩效审计，是指审计机关在对项目的有关经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，重点审查项目的经济性、效率性、效果性，并对其进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。
第三十三条 审计机关进行绩效审计时，被审计单位应当按照审计机关的要求报送下列资料：
（一）项目的可行性研究报告、环境影响评价报告、概算审批文件、计划主管部门立项审批文件；
（二）项目招投标文件、定标文件；
（三）建筑设计合同、施工图、建设施工合同等有关资料；
（四）银行开户资料、会计凭证、会计账簿、会计报表等财务资料；
（五）与绩效审计相关的其他资料。
第三十四条 项目绩效审计的主要内容：
（一）经济性，包括项目立项、招标、设计、施工等各环节的质量、投入和项目造价控制；
（二）效率性，包括项目立项、招投标、设计、施工等各环节的管理政策、原则、制度、措施、组织结构、资金利用及其执行情况；
（三）效果性，包括项目的预期目标、经济效益、社会效益以及环境保护设施与工程建设的同步性、有效性。
第三十五条 审计机关进行绩效审计时，评估、勘察、设计、施工、监理等单位应当配合审计机关的工作。
第三十六条 审计机关应当对项目可行性、投资管理、资金使用、投资效果等事项进行审计评价，向本级政府提交绩效审计结果报告。绩效审计结果报告应当作为政府进行投资决策以及管理的参考依据。
审计机关认为应当提出改进意见和建议的，可以在对审计事项作出评价的基础上，向被审计单位出具审计意见书。被审计单位应当依据审计意见和建议进行改进，提高投资效益。
第六章 法律责任
第三十七条 被审计单位违反本条例第十七条、第二十一条、第二十八条和第三十三条的规定，不按照审计机关的要求提供有关资料或者提供虚假资料的，由审计机关依照《中华人民共和国审计法实施条例》第四十九条的规定追究责任。
第三十八条 因勘察、设计单位的过错而造成项目重大预算失控和投资损失的，审计机关应当报告政府并责成建设单位或者项目法人依法追究勘察、设计单位的赔偿责任；情节严重的，应当建议有关部门降低其资质等级或者依法吊销其资质证书。
第三十九条 建设单位擅自扩大建设规模、提高建筑装饰和设备购置标准以及建设计划外工程的，审计机关应当建议有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
设计变更、现场签证未经法定程序审批的，审计机关应当建议有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第四十条 工程结算中多计工程款项的，审计机关应当责令建设单位和施工单位予以调整；已签证多付工程款的，审计机关应当责令建设单位限期收回或者直接收缴。
施工单位偷工减料、虚报冒领工程款金额较大，情节严重的，依照前款规定处理，并依法追究责任单位或者直接责任人的行政责任。
第四十一条 改变项目资金用途，转移、侵占和挪用项目建设资金的，审计机关应当予以制止，责令有关单位限期收回。
应计、应缴而未计、未缴各种税费的，审计机关应当督促有关单位补计、补缴，并依据有关法律、法规的规定进行处理。
第四十二条 对虚报投资完成、虚列建设成本、隐匿结余资金行为的，审计机关应当责成有关责任单位按照国家有关规定和现行会计制度予以纠正。
第四十三条 工程造价咨询机构有下列行为之一的，审计机关应当建议建设行政主管部门依据相关法律、法规的规定给予行政处罚：
（一）超越资质证书规定的业务范围从事工程造价编制和咨询活动的；
（二）故意少算、高估冒算工程造价的；
（三）串通虚报工程造价的；
（四）涂改、出租、转让资质证书的；
（五）编制工程结算文件，其工程造价高于或者低于按规范编制价格百分之五以上的。
第四十四条 对不属于审计机关法定职权范围内的有关事项，审计机关应当向有关主管部门移送相关证据材料，有关主管部门应当依法及时作出处理。
对审计中发现的问题，审计机关认为涉及有关部门职责范围的，应当向有关部门提出审计建议，有关部门应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关。
第四十五条 对项目审计过程中发现的其他违法违纪行为，由审计机关或者其他有关部门依据相关法律、法规和规章的规定进行处理。
第四十六条 审计机关违反本条例第十四条第二款的规定或者不按照本条例规定履行审计监督职责的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十七条 审计人员有下列行为之一的，应当给予行政或者纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）明知与被审计单位或者审计事项有利害关系而不主动回避并产生不良后果的；
（二）泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的；
（三）索贿、受贿或者接受可能影响公正执行职务的不当利益的；
（四）隐瞒被审计单位违反国家财经法纪行为的；
（五）滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的；
（六）有违反法律、法规的其他行为的。
第四十八条 被审计单位对审计机关作出的审计决定不服的，可以依法提请政府裁决、申请行政复议或者提起行政诉讼。
被审计单位不履行审计决定的，审计机关应当责令限期执行；逾期仍不执行的，审计机关可以依法申请人民法院强制执行，并建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
第七章 附 则
第四十九条 市政府可以根据本条例制定实施细则。
第五十条 本条例自2004年10月1日起施行。1998年6月26日市政府发布的《深圳市政府投资项目审计监管暂行规定》同时废止。
电信业的产权制度与有效竞争
王春晖
从哲学的角度讲，构成事物的多种矛盾以及每一矛盾的各个方面在事物发展中的地位和作用是不同的，有主要矛盾和非主要矛盾、矛盾的主要方面和非主要方面。这种矛盾力量的不平衡性，也是矛盾特殊性的重要表现。 主要矛盾是在一个矛盾体系中居于支配地位、对事物的发展过程起决定作用的矛盾。纵观中国电信业的改革历程，笔者认为中国电信业有效竞争无法形成的主要矛盾是产权问题。虽然中国电信业在引入竞争机制以来经历了数次拆分和重组，但是新的市场进入者基本上还是国有企业，结果是仅仅打破了厂商界面的垄断，并没有形成有效的电信市场竞争。即使是已经上市的中国移动、中国联通、中国电信和中国网通，其公司可流通的股份在其资产总量中所占的比例也是非常有限的，而且可流通的份额和可用于市场化决策的权力是不对称的。例如，中国移动(香港)集团有限公司通过其全资拥有的子公司中国移动香港(BVI)有限公司， 间接持有上市公司75.7%的股权，而中国移动(香港)集团有限公司则属于中国移动集团公司在香港设立的全资子公司，实际上中国移动集团持有上市公司75.7%的股权，剩余24.3%的股份由公众人士持有；中国联通集团公司通过中国联通(BVI)有限公司和中国联合通信股份有限公司间接持有中国联通上市公司62.9%的股权，上海A股市场公众人士持有14.52%的股份，香港、纽约公众人士持有22.58%的剩余股份；中国电信继2004年5月在香港股市增发新股、实行全球配售以后，2004年6月从母公司回购湖北电信等十省电信公司的资产。尽管与上市之初相比，股权结构发生了些许变化，但是中国电信集团公司仍然拥有上市公司72.09%的股权，国内其他国有股东仅持有10.76%的股份，公众人士持有上市公司的股权只有17.15%。因此，国内电信企业无论上市与否，股权结构存在的一个共同特点是股权构成相对单一，国有股权占据绝对控制地位，且一股独大现象严重，所引发的是预算软约束下的国有企业之间的恶性竞争和滥用支配地位。 虽然各公司之间有着各自不同的利益和目标，但从所有权主体上看，都属于中央人民政府。如果在竞争中任何一个公司受到重创，遭受损失的只能是国家。结果就形成了一个经营可替代性电信产品的运营商的业务越好，就意味着另一个同类电信运营商经营的国有资产的损失，电信市场频繁的恶性价格战就是最好的例证。另外，单一国有资本导致所有者缺位，行使所有权的政府官员为产生“寻租”行为，必然赋予企业许多非经济目标，使得企业在市场竞争中表现出的行为不是真实意义上的市场行为，它并不能以企业利润最大化和履行企业的社会责任作为自己目标。
从国际电信业的产权结构看，国外电信企业已经意识到单一产权结构带来的弊端以及在产权多元化的道路上渐行渐远，先后有包括美国、英国、德国、法国等在内的五十多个国家的电信业引入了多元化的投资主体，世界范围内的电信企业产权多元化的格局已经初步形成。因此，中国电信业要引入真正的竞争机制，必须实行多元的产权主体，并实行公平的游戏规则。因为竞争的前提是产权主体和结构必须是多元的或不同的，否则不可能形成真正的竞争。笔者认为，国家在允许国外资本介入中国电信服务业之前，应先允许国内非公有资本介入。2006年12月18日，国务院办公厅转发了国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》。《指导意见》规定：下一步要将国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的领域集中，增强国有经济的控制力；要通过股份制改造、引入战略投资者、重组上市等方式实现国企产权多元化，增强企业的活力和竞争力。但是，基础电信业等7大领域的中央企业，国有资本将保持独资或绝对控股。 笔者对基础电信业的独资和绝对控股的模式有三大担心：
1、中国基础电信业的国有资本的绝对控股会影响电信市场效竞争的形成。 事实上，中国电信业需要的绝不是几家国有的电信控股公司，而需要的是所有的电信运营商都成为有竞争力的运营企业。正如著名经济学家拉丰曾所讲的，竞争首先需要的是有足够实力的竞争者，否则就会造成无效竞争和重复建设。
2、基础电信业的独资和绝对控股会影响国外先进技术及管理的引进。道理很简单，只有对方控股时，其利益更大时，才能把更先进的技术和管理源源不断地配套进来。实际上，公司谁控股无关紧要，他赚钱，我收税，他获利，我就业。要明白这样一个道理，我们引进的是企业而不是国家；而且这些企业大多是私有的，只要我们有完善的监管措施，是不会影响我国的主权和安全的。
3、基础电信业的独资和绝对控股与GATS的规则相悖。按照GATS第16条第2款的规定，成员方对于承诺市场准入的服务，除了承诺表所规定的条件和限制外，不得对外国资本的参与限定其最高股权比例，或对个人的或累计的外国资本投资额进行限制的措施。
同时，笔者对中国基础电信运营商实行独资或国家绝对控股模式还有两种疑虑：
1、国家电信控股集团公司的董事会成员和高级管理人员由政府任命，公司的决策与政府的决策的区别就不大，这又如何能减少政府对公司业务活动的行政干预呢？那么如果是这样，政企分开就是一句空话。
2、国家电信控股集团所控制的子公司不止一家，这些子公司有盈利的，也有亏损的，国家控股集团从全面利益出发，很可能把盈利的子公司的利润抽走，用于补贴亏损的子公司。这样又形成了新的“大锅饭”。
应该指出，电信业的有效竞争是基于不同利益主体之间的竞争，这样才能真正释放出理性竞争的市场效率。在中国谈电信市场的有效竞争，一个不能回避的矛盾就是基础电信业的产权结构问题。笔者认为，只有建立基础电信业的多元投资主体，才会解决上述矛盾。首先，由于多方出资，新增投资或技术，有利于技术的更新换代，增加竞争能力，扩大市场份额；其次，由于多方出资，董事会的成份多样化，从而政府的行政干预就会减少，董事会的独立就会扩大；再次，由于多元的投资主体，各个投资主体都关心公司的发展前景，因此，便于公司扩展业务，开拓市场。可以想象，一个国家的电信市场仅由几家独资或绝对控股的国有电信公司经营，那将是一个没有实质性竞争对手和缺失有效竞争的市场。中国电信业的改革实际上已经不再是对国有电信公司进行拆分的问题了，而是如可引入多元化投资主体，形成有效竞争的问题。否则，中国电信业改革就不能深入，电信市场的有效竞争问题就永远不能解决。
