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论数据库著作权保护中的独创性问题

焦璐


数据库的法律保护是一个世界性难题，它的产生背景是信息爆炸和互联网的广泛应用，在信息的使用者享受着方便、快捷、全面的信息服务的同时，信息的收集、发布者却得不到法律的保护。于是，数据库的法律保护问题引起了诸多
方面的重视。我在此讨论的是数据库的著作权保护中的独创性问题。

一、 数据库的定义及简介
数据库（DATA BASE）一词是随着计算机的应用和进一步发展而出现的。为了迅速、准确地从大量相关数据中提取所需信息，计算机界在不同的阶段发展出不同的“数据管理”模式，既人工管理、文件管理和数据库系统管理，区分这三个阶段的主要标志是数据和对之进行管理的文件系统之间的独立程度。可以说，数据库就是在解决数据对程序的依赖中产生的相对独立的文件。在计算机技术界，对数据库的定义是“在计算机存储设备上合理存放的相互关联的数据的结合”。 数据库可以是原创的“独立作品”，也可以是编辑作品。但在网络上，数据库多半为开放式动态式数据库。如：通过完整详实的气象电脑模型来对实际天气状况进行模拟，既是一种人工智能所合成的多媒体数据库。另一种开放式数据库是由计算机的使用者来控制的，通过事先安装的数据库支持软件，不同的人针对需要输入不同的数据、信息，制成自己所需的数据库或者即使催同一数据库，由于个人所输入的指令不同，终端机屏幕上所显现的形式也会不同，这种开放式的由用户控制的数据库的最终结果可能会千差万别。

二、 数据库保护的国际准则
数据库的著作权法保护的国际公约如下：伯尔尼公约第二条第五款规定如下：“文学或艺术作品的汇集本，诸如百科全书和选集，由于对其内容的选择和整理而成为智力创作品，应得到与此类作品同等的保护，而不损害作者对这种汇集本内各件作品的权利。”该规定说明汇集本可以受到保护，并可以推定保护水平是一般情况下伯尔尼公约对文学艺术作品予以的水平。
从表面来看，该条规定的范围仅限于文学艺术作品的汇编文集。然而这并不意味着伯尔尼公约不保护其他材料的汇编，如单纯的数据。在伯尔尼公约第二条第一款可以找到这样的根据，该条款特别说明：“文学艺术作品一词包括科学和文学艺术领域的一切作品，无论其表达方式或形式如何。”其后列出的一系列作品种类中虽没有数据库（显然该条款是不能穷尽的），但是近几年来，国际社会已达成共识：即上述条款包含材料的选集和艺术作品，
因而受伯尔尼公约著作权保护，前提是其满足作品的原创性。
1996年12月，WIPO的《版权条约》第五条明确数据库著作权保护的条款，被认为是具有数据库保护宣言性质的条款。该款规定：“TRIPS协议第十条第二款有明确规定保护数据库：数据或其他材料的汇编，无论以可续机器或其他形式，由于内容的选择或安排构成智力创作，就受到这样的保护。
该保护不及于数据或资料本身，不损害数据或材料本身的既存著作权。”
1996年12月20日在日内瓦正式通过的WIPO著作权条约（WCT）第五条有明确保护数据库著作权的规定：“数据库或其他资料的汇编，无论采取任何形式，只要由于其内容的选择或编排构成智力创作，其本身既受到保护。这种保护不延及数据或资料本身，亦不损害汇编中的数据或资料已存在的任何著作权。”外交会议还一致通过下列声明：“本条约第五条数据汇编（数据库）的保护范围和第二条与伯尔尼公约第二条一致，并与TRIPS协议相关规
定同等。”

三、 对数据库的独创性的理解
（一） 独创性的理论分析
依照知识产权组织对公约的解释，公约中的汇编作品包括数据的汇编。由于数据库是作为著作权法中的作品受到保护的，因而它被要求具有作品的一般属性，即具备独创性并能够以有形的形式复制。伯尔尼公约对数据库独创性的要求是“对材料的选择或编排构成智力创作成果。”这一点，各国法律和国际公约的认识基本一致。
也有学者认为，数据库的独创性还体现在“建立新的主题、新的体系、新的分类方式、新的检索手段、编排格式上”。更有学者认为，“抽掉数据库的具体内容，作者的选择和编排实际上只是一种选择和编排的标准和方法。单纯就这些选择和编排的标准和方法而言,它们实际上属于作品所描述或体现的概念、思想或方法，是不受版权法保护的。
在一些试图对独创性下定义的国家中，提出的标准是“创作”（如葡萄牙和委内瑞拉），或是“智力创作”（如南斯拉夫），或是“个人的智力创作”（如德国），还有“人类才智的创造”（如秘鲁）。另一些国家提出“如捷克斯洛伐克”。所有这些提法都不足以分清独创性和新颖性。有的国家使用了更为清晰的提法，其中最突出的是巴拿马立法使用的提法：保护“一切个人的智慧、想象的努力或艺术性的产物”，重点在创作的努力上。这同法国理论的定义十分接近。土耳其法的规定是“应当是显示作者个性的智力创作。”
（二） 实践中对独创性的理解
在目前各国的法律规定对独创性的要求有很大差异的情况下，在对数据库的独创性的要求上却有趋同的倾向。如美国最高法院在1991年Feist Publications诉Rural Telephone service Co.一案中，抛弃了其著作权法中的“额头出汗”（sweat of brow）原则，认为“汇编作品（数据库）受保护的条件应当是在其内容的选择、协调或编排方面体现为某种程度的创作性”。案件基本情况如下：
Fiest一案涉及的是电话号码本的白页部分能否受著作权法保护的问题。原告Rural电话服务公司编辑出版了包括白页部分（按字母顺序排列的用户名称、地址、电话号码）和黄页部分（按商业分类排列公司名称、地址、电话号码）的电话号码本。Feist出版公司也是电话服务公司，它的服务范围很大，其收集的电话资料包括11个电话公司的已有资料，在没有获得Rural公司许可的情况下，使用了其中的白页部分。Rural公司遂告Feist公司侵犯著作权。地区法院按照以往的辛勤收集原则判定电话号码本的白页具有著作权性，被告的行为构成侵权。

国务院办公厅


国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知

国办发（2000）25号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　为了实现党的十五大提出的我国跨世纪发展战略目标，促进城乡经济、社会和环境协调发展，进一步提高城乡规划工作水平，经国务院同意，现就加强和改进城乡规划工作有关问题通知如下：
　　一、充分认识城乡规划的重要性，进一步明确城乡规划工作的基本原则
　　（一）城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段，是关系我国社会主义现代化建设事业全局的重要工作。加强城乡规划工作，对于实现城乡经济、社会和环境协调发展具有重要意义。改革开放以来，我国的城乡规划工作取得显著成绩，人居环境得到明显改善，城乡面貌发生巨大变化。但是，目前仍存在一些不容忽视的问题：有些地方不顾城乡建设和发展的客观规律，有法不依，执法不严，随意违反城乡规划，盲目建设，导致土地资源浪费和城乡建设布局失调；相当多的城镇没有制定切合实际的详细规划，随着批租土地进行建设；小城镇和乡村的规划与管理薄弱，不少地方建设混乱；规划实施缺乏监督机制，违法建设屡禁不止。当前，社会主义市场经济体制正在逐步建立和完善，经济结构正在进行战略性调整，城镇化进程逐步加快。各地区、各部门要充分认识城乡规划的重要性，高度重视城乡规划工作，切实发挥城乡规划对城乡土地和空间资源利用的指导和调控作用，促进城乡经济、社会和环境协调发展。
　　（二）城乡规划工作，必须遵循城乡建设和发展的客观规律，立足国情，面对现实，面向未来，因地制宜，统筹兼顾，综合部署；必须坚持以经济建设为中心，科学确定城市和城镇的性质、发展方向、规模和布局，统筹安排各项基础设施建设；必须坚持可持续发展战略，合理和节约利用土地资源，正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系；必须坚持依法管理，逐步实现城乡规划的法制化。
　　二、切实加强和改进规划编制工作，严格规范审批和修改程序
　　（一）抓紧城镇体系规划编制工作。省城城镇体系规划是指导本省（自治区）城镇发展的依据。编制省城城镇体系规划，要从区域整体出发，妥善处理城镇建设和区域发展的关系，综合评价本行政区域城镇的发展条件，统筹安排区域基础设施，避免重复建设，限制不符合区域整体利益和长远利益的开发活动，引导城镇合理布局和城乡协调发展，并为城市总体规划和县城城镇体系规划的编制提供依据。各省、自治区省域城镇体系规划的编制工作原则上要在2002年底前完成。建设部要会同有关部门严格按照《省域城镇体系规划审查办法》做好审查工作。
　　（二）重点编制好县域（包括县级市，下同）城镇体系规划。县域城镇体系规划要在省域城镇体系规划指导下，合理确定城镇的数量和布局，明确发展重点，选定中心镇，统筹安排城乡居民点与基础设施的建设，严格控制国道、省道两侧的建设，尽快改变村镇建设散乱状况，促进小城镇健康发展。县域城镇体系规划报省级人民政府审批，经济比较发达地区应在2001年底前完成，其他地区原则上应在2002年底前完成。建设部要通过试点，加强对县域城镇体系规划编制与审批工作的指导。
　　（三）改进城市规划的编制工作，加快制定城市详细规划。对须报国务院审批的城市总体规划，要严格按照《城市总体规划审查工作规则》进行审查，充分发挥有关部门和专家的作用，确保规划质量，提高工作效率。由国务院审批总体规划的城市必须在2000年底前完成本期规划的修编工作。地方人民政府要参照上述审查规划，进一步规范规划的审查、报批工作，严格把关，切实提高规划的法定地位。设市城市要按照批准的总体规划，抓紧制定城市详细规划，特别是要认真做好重点开发建设地区、重点保护地区和重要地段详细规划的制定工作。在城市规划编制和实施过程中，要根据本城市的功能和特点，开展城市设计，把民族传统、地方特色和时代精神有机结合起来，精心塑造富有特色的城市形象。
　　（四）加强小城镇和村庄规划的编制工作。小城镇和村庄的规划要在县域城镇体系规划指导下，合理确定规模，统筹配置基础设施和公共建筑，集中规划乡镇企业建设用地。小城镇和村庄规划要注意同经济发展和居民生活水平相适应，因地制宜，紧凑布局，节约用地，保护环境，注重实效。中心镇规划要达到详细规划深度。小城镇和村庄的规划须报县级人民政府批准。
　　（五）认真编制和完善历史文化名城保护规划。历史文化名城保护规划，要在充分研究城市发展历史和传统风貌基础上，正确处理现代化建设与历史文化保护的关系，明确保护原则和工作重点，划定历史街区和文物古迹保护范围及建设控制地带，制定严格的保护措施和控制要求，并纳入城市总体规划。
　　（六）科学编制风景名胜区规划。风景名胜区规划必须认真贯彻严格保护、永续利用的方针。要根据国家有关规定和风景名胜区的特点，按照生态保护和环境容量的要求，严格控制开发利用活动。在风景名胜区景区内不准规划建设宾馆、招待所、各类培训中心及休、疗养院所。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地，不准在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等；擅自进行开发建设的，要坚决予以纠正。国家重点风景名胜区内的重大建设项目规划和近期建设详细规划，由省级主管部门审查，报建设部批准后，方可实施。国家重点风景名胜区尚未编制规划的，应在2002年底前完成规划编制工作。
　　（七）地方人民政府在修改规划时，凡涉及城市总体规划中确定的性质、规模、发展方向、布局等主要内容的，必须报原审批机关审批。
　　三、加强城乡规划实施监督管理，推进城乡规划法制化
　　（一）坚持把城乡规划作为城乡建设和管理的基本依据。城市规划区、村庄和集镇规划区内的一切建设用地和建设活动必须遵守批准的规划。要充分发挥城市详细规划地于优化城市土地资源配置和利用的调控作用。凡建设项目所在地段没有编制详细规划或者建设项目不符合详细规划的，不得办理规划许可证。擅自修改规划、违反规划的，要依法从严查处。
　　（二）统一组织实施城乡规划。省域和县域城镇体系规划分别由省级和县级人民政府统一组织实施，各有关部门要密切配合，加强协调，采取有效措施，确保城镇体系规划的顺利实施。城市规划由城市人民政府统一组织实施。市一级规划管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正。城市行政区域内的各类开发区和旅游度假区的规划建设，都要纳入城市的统一规划管理。
　　（三）严格规划许可制度。城市规划区内的各项建设要依法办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。村庄和集镇规划区内的各项建设要依法办理建设项目选址意见书，并按照有关规定取得开工许可，未取得规划许可证件，不得批准用地和进行建设。
　　（四）坚持建设项目选址意见书审查制度。国家审批的大中型建设项目选址，由项目所在地的市、县人民政府城乡规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书，并报建设部备案。对于不符合规划要求的，建设部要予以纠正。
　　（五）加强建设工程实施过程中的规划管理。城乡规划行政主管部门要加强对规划实施的经常性管理，对建设工程性质变更和新建、改建、扩建中违反规划要求的，应及时查处、限期纠正。工程竣工后，城乡规划行政主管部门未出具认可文件的，有关部门不得发给房屋产权证明等有关文件。
　　（六）建立健全城乡规划的监督检查制度。各级人民政府要对其审批规划的实施情况进行监督检查，认真查处和纠正各种违法违规行为。地方人民政府特别是城市人民政府每年要对规划实施情况，向同级人民代表大会常务委员会作出报告，同时报上级城乡规划行政主管部门备案。建设部要着重对经国务院批准的省域城镇体系规划、城市总体规划、国家重点风景名胜区规划的实施情况进行检查，查处违反规划的行为。
　　（七）加强城乡规划的法制建设。建设部要会同有关部门抓紧城乡规划法规制定和修改工作，加快制定和修订城乡规划技术标准和规范，进一步完善城乡规划法规体系；各地人民政府特别是城市人民政府要结合本地实际，制定和完善地方城乡规划法规，把城乡规划工作逐步纳入标准化、规划化、法制化轨道。
　　四、加强对城乡规划工作的领导
　　（一）城乡规划工作是各级人民政府的重要职责。各级人民政府要把城乡规划纳入国民经济和社会发展规划，把城乡规划工作列入政府的重要议事日程，及时协调解决城乡规划中的矛盾和问题。城市人民政府的主要职责是抓好城市的规划、建设和管理。地方人民政府的主要领导，特别是市长、县长，要对城乡规划负总责。对城乡规划工作领导或监管不力，造成重大失误的，要追究主要领导和有关责任人的责任。
　　（二）健全管理机构，加强队伍建设。各级人民政府要稳定城乡规划管理机构和专业队伍，要根据规划编制和研究工作需要，配备相应专业技术人员；要把城乡规划工作经费纳入财政预算，切实予以保证。城乡规划行政主管部门要加强自身队伍建设，不断提高工作人员的政治素质和业务素质。要积极开展基础理论研究和政策研究，充分利用现代技术和手段，提高城乡规划工作水平。要做到政务公开，依法行政，自觉接受社会和公众的监督。城乡规划行政主管部门的工作人员要敢于坚持原则，不怕得罪人。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
　　（三）加强教育、培训和宣传工作，大力普及城乡规划知识。各级领导要带头学习城乡规划知识。国家行政学院、地方行政学院要把城乡规划列为国家公务员必修课。要加强对市长、分管副市长、县长、分管副县长和乡镇长的培训，并对其掌握城乡规划知识的情况进行严格考核。建设部要进一步办好市长培训班。要向社会各界普及城乡规划知识，电视、广播、报刊等新闻媒体要加强宣传，提高全民的规划意识。
　　（四）各地区、各部门要积极支持城乡规划行政主管部门的工作，各级领导要以身作则，维护规划的权威性。
加强和改进城乡规划工作是一项功在当代、利在千秋的大事。各级人民政府及其城乡规划行政主管部门一定要加强领导，狠抓落实。国务院责成建设部会同监察部督促检查本通知的贯彻执行情况，每年向国务院作出书面报告。


国务院办公厅
二000年三月十三日