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浅析宪法在司法审判中的适用性问题

高里军


案例： 1990年山东某市中学生齐玉苓考上中专，但齐的同学陈某在其所在中学和她父 亲的共谋下攫取了招生学校给齐的录取通知书，并冒齐之名上学和工作直到1999年。这一年 ，事情真相大白，于是齐以陈某和她父亲以及原所在学校等为被告起诉到法院，请求责令 被告停止侵害、赔礼道歉并赔偿经济损失。就此案本身所反映的情况来看，在齐与陈等之间，齐的合法的权利确实受到了陈等的不正当侵犯，并因此而产生了一定的损害后果,然而在审判中我们却发现一个问题：虽然此案事实清楚、内容明确具体，但是在审判中就到底是什么权利（应否确认为民事权利？）遭受了侵犯，该应用什么法律来保护她的权利来解决这一司法实践问题却出现了盲点（齐玉苓所主张的权利该怎么确认和保护的问题）。
按照民法学者和裁判实务的一致解释，民法通则中规定的过错侵权责任的构成要件包括：第一，有侵害了他人权利的加害行为；第二，有损害结果；第三，加害行为与损害结果之间存在着因果关系；第四，加害行为人具有过错。由此，我们可以看到：只有在侵犯了民事权利（财产权和人身权）的情形，才构成侵权行为，才承担民事责任；也就是说侵犯民事权利以外的权利，应当是不构成侵权行为，不承担民事责任。换言之，作为侵权责任构成要件的"加害行为"，所侵害的客体，应限于民事权利（财产权和人身权），显然，齐主张的受教育权不在此列。本案一审判决仅认可了原告的姓名权受到侵害，驳回其受教育权被侵害的主张。此判决，原告不服，上诉至二审。对此上诉，山东省高级人民法院在审判过程中请示最高人民法院，最高院于2001年7 月24 日发布《公告》公布了一个《批复》。全文如下：
最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复 （2001年6月28日最高人民法院审判委员会第1183次会议通过）
法释〔2001〕25号
山东省高级人民法院：
你院〔1999〕鲁民终字第258号《关于齐玉苓与陈晓琪、陈克政、山东省济宁市商业学校、山东省滕州市第八中学、山东省滕州市教育委员会姓名权纠纷一案的请示》收悉。经研究，我们认为，根据本案事实，陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。
2001年7月24日
二审法院引用此批复，作出终审判决，其判决书写到："这种侵犯姓名权的行为，其实质是侵犯了齐玉苓依据宪法所享有的公民受教育的基本权利，各被告人应当承担民事责任"，"上诉人要求被上诉人承担侵犯其受教育的权利的责任，理由正当，应予支持。"作为判决的依据，引用了宪法第46条、教育法第9条、第81条、民法通则第120条、第134条和最高法院（2001）25号批复。这一判决突破了我国不得直接引用宪法条文作为民刑裁判的判决依据的司法惯例。在这一司法解释中，对"宪法规定所享有的受教育的基本权利"的保护是此案得以解决的一个根本，如果高法不对此进行解释，那么在此案的解决上就会出现一个盲点（究竟宪法上的这一基本权利该如何保障的问题？）。我们知道，宪法是规定国家的根本制度和根本任务、集中表现各种政治力量对比关系、保障公民基本权利的国家根本法。宪法内容是对根本问题所作的原则性规定。我认为，法律本身就应当具有司法适用性这一特性，作为根本大法的宪法亦不例外。宪法是对公民权利的最根本的保障，在司法实践中如果不具有一定的司法适用性，就可能出现公民的基本权利无法保障的情形，然而，现今就我国的宪法在司法实践中是否具有司法适用性的问题存在着很大的争议。
说宪法的适用性问题实际是宪法司法化中的一个方面。我比较的赞同有学者对我国宪法司法化在理论上所作的两方面的划分。宪法司法化包含违宪审查和宪法适用两个方面。所谓违宪审查，就是由特定的国家机关对立法机关的立法活动和国家机关的行为是否合宪进行审查、近而决定违宪无效、合宪有效的一种宪法监督行为。这涉及到司法机关有否违宪审查权的问题。无疑这已经不是一个技术性问题，它涉及到一个国家的宪政理论和政治制度的基本构架，甚至包括历史传统和文化观念等层面，违宪审查制度在理论上与我国传统的宪政理论有很大的冲突，我国目前还仍未建立起违宪审查制度。在此，我只对宪法的适用性问题作一点说明。宪法的适用性实际就是当没有具体的法律将公民的宪法基本权利落实时，司法机关能否直接适用或引用宪法条文作为判决的依据？在这种意义上，宪法司法化意味着宪法的司法适用性。这个命题是建立在公民的基本权利之充分保障的宪政理论之上的，即认为宪法是公民权利的保障书，如果宪法权利没有得到具体法律的落实，司法机关又不适用宪法条文作为判决的依据，无疑权利保障成为一纸空文。由此看，宪法的司法适用有最后屏障之功效。虽然如此，但就宪法自身条文规定来看，要在司法审判中直接的适用还具有一定的难度。我们从法理上看，就法律本质来说，法律要适用在法律规则上就应当具有适用的条件。法律规则有行为规则和裁判规则之分。行为规则指公民和企业所应遵循的规则；裁判规则指法院裁判案件所应遵循的规则。从宪法的规定上看，宪法是对行为规则的规定，而没有裁判规则的规定，即没有规定构成要件，也没有规定法律效果，宪法在其内容上只是作出了一个原则性规定。既然如此，是否就意味着它不能作为裁判依据而加以适用呢？
现今，可以说我国仍未建立起一种有效的宪法适用制度。对山东出现的"冒名上学"案，最高人民法院作出的法释（2001）第25号司法解释，其中对宪法权利（受教育权）的引用，可以说是我国对宪法司法适用的一个开端，是我国宪法在司法实践中适用的一个新尝试。当然，宪法权利的保护本身应当通过完善相应的法律、法规，健全法律体系来保障，但是，由于社会的发展与进步，法律所调整的社会关系也是不断变化的，法律要适应社会的发展也要不断的完善发展。宪法本身就具有一定的稳定性、权威性、前瞻性，所以在宪法权利的保障上也可能会出现其他相应法律、法规没有进行规范的情形，这时自然应当对宪法进行适用来解决司法实践中的问题，然后再进行相关法律、法规的完善，保障人们所享有的正当权利。
目前，我国对宪法司法化的谈论比较的多，对高法出台的（2001）25号司法解释，我认为：是我国在宪法司法适用性上的一个尝试，这一判决突破了我国不得直接引用宪法条文作为民刑裁判的判决依据的司法惯例，为以后再次出现的宪法权利保障问题树立了一个典范。现今我国对宪法在司法实践中的适用性问题应当进行认真的研究，如何建立起一种有效的保障机制，对宪法更好的发挥作用将具有重要意义。


地址：中共重庆市万盛区委党校
邮编：400800



广东省广州市机构编制委员会


关于印发《广州市卫生局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知

穗编字〔2001〕93号

各区、县级市党委、人民政府，市直有关单位：

《广州市卫生局职能配置、内设机构和人员编制规定》已经市委、市政府批准，现予印发。

广州市机构编制委员会

二○○一年七月三十日

广州市卫生局职能配置、内设机构和人员编制规定

根据《中共广州市委、广州市人民政府关于印发〈广州市市级党政机构改革方案〉、〈广州市市级党政机构改革方案实施意见〉的通知》（穗字〔2001〕4号），保留广州市卫生局。市卫生局是市政府主管全市卫生工作的工作部门。

一、职能调整

（一）划出的职能

1.将药政、药检管理职能交给药品监督管理局承担。

2.将公费医疗管理职能交给劳动和社会保障局承担。

（二）转变的职能

卫生专业技术的考试、培训和科研成果、卫生机构等级评定、卫生专业技术职务资格评审的具体工作交给相关事业单位承担。

（三）清理行政审批事项

1.保留审批的事项：（1）医疗机构设置；（2）《医疗机构执业许可证》的发放与校验；（3）母婴保健技术服务执业许可证；（4）广州地区医疗机构性病专科执业许可证。

2.保留核准的事项：（1）劳动卫生许可证；（2）集中式供水单位卫生许可证；（3）食品、食品用产品卫生许可证；（4）食品生产经营单位卫生许可证；（5）母婴保健技术考核合格证书；（6）护士执业考试及护士执业注册；（7）广州市性病诊疗人员资格证。

3.保留审核的事项：（1）化妆品生产企业卫生许可证；（2）医疗广告；（3）社会力量办学（卫生类）。

4.合并的事项：（1）医疗机构许可证（含社会医疗机构）（西医）、医疗机构变更登记（中医）、医疗机构（含社会医疗机构）设置（中医）共三项合并到“医疗机构设置”；（2）母婴保健技术服务人员资格（省部级机构）、母婴保健技术服务人员资格（区县级以下机构）共二项合并到“母婴保健技术考核合格证书”；（3）母婴保健技术服务单位执业许可（省部级机构）、母婴保健技术服务单位执业许可（区县级以下机构）共二项合并到“母婴保健技术服务执业许可证”；（4）医疗单位《制剂许可证》合并到“医院制剂注册”。

5.下放的事项：（1）二次供水设施清洁卫生许可证下放到区县卫生部门；（2）托儿园所卫生保健合格证书（新设立）下放到区县卫生部门。

6.转移的事项：（1）公共场所卫生许可证，转移到市卫生防疫站；（2）麻醉药品的经营与供应、使用，医疗用毒性药品的经营、供应与使用，精神药品的经营、供应与使用，药品经营企业许可证（批发、零售），医院制剂注册，戒毒药品的科研、生产、供应和使用，药品生产企业许可证，药品生产批准文号，药品经营、生产、制剂人员健康证共九项转移到市药品监督管理局。

7.取消的事项：（1）建筑材料卫生许可证；（2）射线装置工作许可证；（3）放射性同位素工作许可证；（4）食品广告证明。

二、主要职责

根据以上职能调整，市卫生局的主要职责是：

（一）贯彻执行中央、省、市有关卫生工作的方针、政策、法律、法规和规章；结合本市的实际，拟定地方性的卫生事业发展战略目标、政策、法规和规章并组织实施。

（二）拟订广州地区区域卫生规划并组织实施，指导合理配置卫生资源。拟订卫生人才发展规划，组织、指导全市卫生技术人员资格认定和职称评审。

（三）贯彻执行国家关于中医工作的方针、政策；研究拟订中医、中医中药结合、中西医结合的医疗医药政策和发展规划；组织起草有关地方性法规并监督执行。

（四）会同有关部门负责研究拟订医疗机构改革政策；参与医疗保险制度改革；拟订全市医疗卫生机构设置规划并组织实施，对广州地区医疗机构（含社会医疗机构）实行管理。

（五）拟订卫生技术人员职业道德规范，指导全市卫生系统纠正行业不正之风工作和组织开展精神文明建设活动；贯彻落实卫生人员执业标准、医疗质量标准，规范服务行为；负责组织处理各种医疗纠纷和对医疗事故进行鉴定及处理。

（六）拟订农村卫生、社区卫生、妇幼卫生工作规划、标准、规范和政策措施，指导全市初级卫生保健规划和母婴保健专项技术的实施。

（七）拟订重大疾病的防治规划，组织对重大疾病的综合防治；组织协调广州地区（含部属、省直属单位及驻穗部队）医疗卫生单位，对重大突发疫情、病情和自然灾害、突发事件的伤病员实施紧急处置，防止和控制疫情、疾病的发生及蔓延。

（八）负责卫生监督机构和卫生执法队伍建设，并监督其依法行政；组织监督公共卫生、劳动卫生、食品卫生、学校卫生、放射卫生；监督化妆品与健康相关的产品。

（九）负责监督管理血液中心（血站）的采供血及临床用血质量，协调全市无偿献血和特殊情况的供血工作。

（十）拟订全市医学科研和医学教育发展规划，组织重大医药卫生科研攻关，推广医学科研成果的普及应用。

（十一）负责广州地区（含部属、省直属单位及驻穗部队）卫生统计和建立完善卫生信息系统。

（十二）组织医疗卫生的对外合作交流和卫生援外工作。

（十三）指导各区、县级市卫生工作；领导局直属事业单位。

（十四）负责干部医疗保健工作。

（十五）承办市政府和上级卫生部门交办的其他事项。

三、内设机构

根据上述职责，市卫生局设13个职能处（室）。

（一）办公室

组织拟订卫生工作的政策、卫生发展规划，组织协调实施区域卫生规划，协助局领导组织综合性政策调研；负责广州地区（含部属、省直属单位及驻穗部队）卫生统计和建立完善卫生信息系统，负责协调管理信息化工作；负责制订机关各项规章制度并协调实施，综合协调机关、卫生系统及有关单位的政务、事务工作；负责会议组织、文秘、政务信息、保密档案、信访、提案议案、外事等工作。

（二）计划财务处

管理和安排卫生事业经费，指导卫生资源的合理配置；研究提出医疗卫生服务价格建议；监督管理稽核财务、价格执行情况；指导和监督直属单位制定基建总体规划；审核直属单位基建及维修年度计划，并监督执行；编制大型医用设备、后勤配套设备的配置和指导管理工作；监督指导药械、基建项目招标、投标工作；指导直属单位行政后勤管理工作；负责局机关财务工作。

（三）医政处

研究指导全市医疗机构改革，拟订广州地区医疗机构、急救医疗网络系统的设置规划、管理制度和服务标准；组织实施医护人员执业标准、服务规范和职业道德规范；监督医疗机构的医疗护理质量和服务质量，管理血液中心（血站）的采供血及临床用血质量；负责中外合资医疗机构和境外医师行医的管理工作；负责审核医疗机构设置及《医疗机构执业许可证》（西医）的发放与校验，核准护士执业考试及护士执业注册，审核医疗广告（西医）；负责大型突发事件、自然灾害等临时医疗救护的组织、指挥、协调和战伤救护工作；负责医疗事故处理、医疗设备的质控管理和管理医疗机构内部药事工作。

（四）中医处

组织拟订中医、中医中药结合、中西医结合的医疗医药政策和发展规划，组织草拟有关地方性法规并监督执行；组织实施中医医疗、预防、保健、康复、护理及临床用药等管理规范和技术标准；监督和管理各类中医、中西医结合的医疗机构，对其他医疗机构的中医业务进行指导和管理；拟订并实施中医中药结合、中西医结合研究方向、措施办法及发展规划，组织中医药专业人员教育培训工作；负责组织中医中药科研、学术交流工作和发掘、整理、继承祖国医学遗产工作；指导中医药学会的工作；负责审核《医疗机构执业许可证》（中医）的发放与校验、医疗机构变更登记（中医）、医疗机构（含社会医疗机构）设置（中医）；审核中医医疗广告。

（五）科技教育处

负责编制全市重点医学科技发展规划及实施计划，确定全市卫生科技发展优先领域和重点领域；制订全市医学研究的配套政策和措施，对科研活动进行管理；组织申请并管理国家、省、市重点医药科研项目，实施科技成果转化和推广应用；制订临床医学技术和卫生保健准入技术标准；拟定医学教育发展计划；指导开展继续医学教育工作，管理继续医学教育基地及高校临床实习与教学基地，组织实施住院医师、全科医师规范化培训工作，管理培训基地；审核社会力量办学（卫生类），指导乡村医师培训；指导中等医学教育教学、招生、专业设置等；实施科教兴医计划，组织各级学术活动、对外学术交流和技术合作；组织卫生科技人员出国培训、进修学习；指导管理学术刊物、科技信息与资料。

（六）基层卫生与妇幼保健处

负责制订农村卫生、社区卫生服务、妇幼卫生的发展规划和服务标准，并协调指导实施；协助有关部门做好农村居民医疗保障制度建设，制订初级卫生保健发展规划、评价标准、阶段目标，并组织实施；协调有关部门共同履行初级卫生保健的相应职责；组织制订提高出生人口素质工作的规划、政策措施和技术标准，并监督与实施；制订妇女、儿童健康生存、保护与发展的规划和技术标准，并组织实施；监督指导母婴保健专项技术实施，指导监督计划生育技术服务质量、生殖保健管理和女职工保健管理；负责审核母婴保健技术服务执业许可证，核准母婴保健技术考核合格证书；协助有关部门监督管理母乳代用品的生产销售。

（七）疾病控制处

负责组织制订法定传染病、地方病、职业病、寄生虫病、慢性非传染性疾病、学生常见病以及与公共卫生相关疾病的防治规划并组织实施；组织对上述疾病综合防治工作进行监督检查及评价；负责广州地区医疗机构性病专科执业许可证的审核和广州市性病诊疗人员资格证的核准；指导慢性非传染性疾病综合防治和组织开展口腔卫生、老年卫生、精神卫生、公共营养工作，并进行考核评价；组织协调广州地区（含部属、省直属单位及驻穗部队）医疗卫生单位，对重大突发疫情、病情及传染病患者的紧急处置，防止和控制疫情、疾病的发生及蔓延；指导区、县级市疾病控制工作；组织直属单位开展爱国卫生运动；统筹协调健康教育工作。

（八）卫生法制与监督处

制订卫生立法计划，组织协调有关法规、政府规章的起草、调研、修改、报批；组织协调监督法律法规宣传教育、培训考核和法律咨询；负责卫生行政执法人员法律知识、专业技能培训和考核、法律执行评估；负责卫生行政复议、行政处罚听证及国家赔偿报批工作；负责行政处罚决定前的审核；参与行政应诉；负责监督本市卫生行政执法工作和行政执法责任制实施；监督管理全市食品卫生、职业卫生、环境卫生、放射卫生、学校卫生和大型医疗设备应用质量等；对较大工程项目进行预防性卫生监督；负责劳动卫生许可证、集中式供水单位卫生许可证、食品生产经营单位卫生许可证和食品、食品用产品卫生许可证的核准及化妆品生产企业卫生许可证的审核。

（九）保健处（挂广州市保健领导小组办公室牌子）

负责市保健工作领导小组确定的保健对象医疗保健工作；负责对干部保健的有关规定提出意见和建议，并组织落实；负责组织保健对象的健康体检工作；负责规划、指导和协调全市干部的医疗保健基地、保健队伍的建设。

（十）组织处（机关党委办公室与其合署办公）

负责机关及指导直属单位的党务、干部、政治思想、宣传教育、精神文明建设、统一战线、对台、侨务、工、青、妇和对口联系工作；指导基层党组织的工作；组织指导直属单位与各民主党派的协调沟通工作，承办省、市人大和政协换届改选有关的人选推荐工作；对处级干部、后备干部和优秀科技人才进行管理、考察、考核，并对干部任免、奖惩提出意见和建议；负责组织干部培训工作，指导政工专业职务资格评审工作；负责市卫生系统政研会的日常工作，协同有关部门组织医学伦理学会工作；管理相应干部的档案和干部信息工作；承办局党委交办的其他工作。机关党委的办事机构设在组织处。

（十一）人事处

拟订卫生机构编制、卫生人才发展规划；负责局机关和指导直属单位的劳动工资、保险福利、技工考核、招工、干部及工人调配、计划用工、卫生技术干部和计划生育管理工作；组织指导考核、奖惩工作；负责直属单位人才调配、军队转业干部及家属的接收安置工作，拟订局属单位大中专毕业生分配计划；组织指导卫生系列专业技术职务资格考核、评审和认定工作；负责出国人员政审和备案工作。

（十二）武装部、保卫处（合署办公）

负责预备役师医疗和直属单位民兵组织建设、军政训练、民兵组织年度整组和征兵工作、战伤救护野战训练、战略防空、治安执勤、预备役登记、武器装备及日常管理工作，协助防空战地救护的组织指挥工作，监督管理防空工程设施；负责拟订和组织实施治安防范、消防安全管理工作规范标准及工作制度，负责组织检查防盗防破坏等安全工作，处置内部不安定因素及突发事件，协助有关部门对治安刑事案件的调查取证工作；负责机关和直属单位的综合治理及专项治理工作；监督管理安全劳动生产工作；负责审核申请出境出国旅游、定居人员的材料，并办理呈报工作。

（十三）纪委办公室、监察室、审计室（合署办公）

负责对局机关工作人员进行廉政监察；负责监督直属各级党组织执行党的路线、方针、政策、决定和命令以及贯彻民主集中制的情况；负责进行党的方针、政策、国家法律、法规、党纪政纪和反腐倡廉教育；查处党组织和党员以及监察对象违反党纪政纪的案件，惩处违纪违法人员；受理对党员和监察对象违反党纪、国法、政纪和政策的揭发举报，受理党员和监察对象的控告和申诉；协助局党委加强卫生系统的党风建设，落实党风廉政建设责任制，纠正部门和行业不正之风；负责对直属单位财政预算资金、自有资金、财务收支、基本建设投资、国有资产的增值保值、单位经济效益和专项资金的执行情况审计监督；对直属单位领导干部进行任期经济责任审计评议。

离退休干部管理处

贯彻中央、省、市有关离退休干部工作的方针、政策；组织离退休干部参加政治活动；负责离退休干部的医疗保健、生活福利和休养等服务工作；有组织有领导地发挥离退休干部在社会主义两个文明建设中的作用；会同有关部门办理离退休干部的丧葬和善后处理事宜；负责对直属单位的离退休干部工作进行检查指导，并转发和传达有关文件；承担有关领导及上级交办的其他有关离退休干部工作的事宜。

四、人员编制和领导职数

市卫生局机关行政编制85名。其中局长1名，副局长4名，党委书记1名，副书记（兼纪委书记）1名；正副处长（主任）29名，专职纪委副书记1名。

单列行政编制1名。

离退休干部工作人员编制5名。其中离退休干部管理处正副处长2名。

五、其他事项

广州市卫生局机关服务中心，为局管理的处级事业单位。负责局机关的基建、物资、设备、环境绿化、爱国卫生、房屋维修、公务用车、交通安全、通信、文印、水电、木花工等辅助性、服务性工作。该中心配事业编制20名（人员经费由财政核拨13名，经费自给7名）。其中主任1名，副主任2名。