国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知
国务院
国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知
国发[2004]21号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
农村税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题作出的一项重大决策。2000年以来，地方各级党委和政府高度重视，广大干部群众积极参与，农村税费改革试点由点剑面稳步推进，2003年在全国范围内展开，取得了重要阶段性成效，基本实现“减轻、规范、稳定”的预期目标，有力地促进了农村各项改革和经济社会事业发展。但是，农村税费改革试点中存在的问题还没有完全解决，农民负担仍然较重，相关配套改革滞后，农民减负的基础还不牢固。必须通过深化改革试点，进一步从源头上减轻农民负担，从制度上防止农民负担反弹。今年中央决定加大农村税费改革力度，试点工作进入了一个新阶段。这是前一阶段改革的延续、拓展和深化，涉及农村政治、经济和社会生活各个领域，对于进一步解放和发展农村生产力，加快全面建设小康社会步伐，具有十分重要的意义。为了做好2004年深化农村税费改革试点工作，现就有关问题通知如下：
一、深化农村税费改革试点工作总的要求和原则
深化农村税费改革试点工作总的要求是：以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，继续坚持“多予、少取、放活”的方针，认真落实今年减免农业税改革政策，注意妥善处理好农村税费改革与其他农村相关改革的关系，进一步减轻农民负担，稳步推进各项配套改革，切实防止农民负担反弹，改善农村生产生活条件，促进城乡经济社会协调发展。
按照上述要求，深化农村税费改革试点工作应当坚持以下原则：
(一)统一认识，加强领导。各地区、各有关部门要站在全局高度，按照中央部署和要求，加强领导，密切配合，共同推进。
(二)因地制宜，分类指导。在中央政策的指导下，各地从实际出发，大胆探索，进行全面部署．实行分类指导。
(三)统筹兼顾，配套推进。税费改革和配套改革要统筹规划，合理安排，突出重点，相互衔接，有组织、有步骤地实施。
(四)积极探索，循序渐进。要及时了解新情况和新问题，积极探索化解矛盾的有效措施，不断总结经验，逐步完善政策。
(五)狠抓落实，规范操作。各地区、各有关部门要明确责任，规范程序，不折不扣地把各项政策落实到基层和农户。
二、全面落实2004年农业税减免政策，加强对试点工作的分类指导
按照五年内取消农业税的总体部署，2004年在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省(区)的农业税税率降低3个百分点，其余省份农业税税率降低1个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。一些地方可根据本地的财力状况，自主决定多降税率或进行免征农业税改革试点。征收牧业税的地区，要按照本省(区)减免农业税的步骤和要求同步减免牧业税。
各地区、各有关部门要切实做好今年农业税减免试点工作，周密安排部署，精心组织实施，加强分类指导，搞好政策宣传和干部培训，规范操作，确保减免农业税政策全面落实到位。国务院确定免征农业税改革试点的省份和地方自主决定免征农业税的省份，要认真制定实施方案，明确配套改革的目标、步骤及措施，积极探索和积累经验，及时完善改革政策。降低农业税税率的省份，要按照计税面积、常年产量和降低后的税率，如实核定农民应缴纳的农业税及其附加额，落实到户，并得到农民认可。要注意做好政策解释工作，避免毗邻地区因农业税负担不均衡引发新的矛盾。要切实把取消国有农(牧)场农业特产税和降低农业税税率的好处，全部落实给承包土地的农场职工和农民。
要全面落实取消除烟叶外的农业特产税政策。农业税计税土地上生产的农业特产品，统一按调整后的农业税税率征收农业税，实施免征农业税试点的地区不再改征农业税；非农业税计税土地上生产的农业特产品，不再征收农业特产税，也不改征农业税。具体实施办法由财政部、税务总局制定。
各地区要明确减免农业税后“三个确保”的经费保障措施。中央财政对地方取消农业特产税、免征农业税改革试点和降低农业税税率减少的收入给予适当补助，并重点向粮食主产省(区)和中西部地区倾斜。经济较发达的非粮食主产省份减少的收入，由地方财政自行消化。具体补助方案由财政部报国务院批准后实施。省级财政和有条件的市、县也要安排一定资金用于改革。
三、推进各项配套改革，巩固农民减负基础
各地区、各有关部门要按照社会主义市场经济发展要求，适应减免农业税的新形势，进一步推进乡镇机构改革。要加快乡镇政府职能转变，加强乡镇政府社会管理和公共服务功能。要精简乡镇机构和人员，严格核定和控制乡镇行政和事业编制，由省一级实行总量管理，五年内不得突破。乡镇事业编制总量的调整，由县级机构编制部门报上一级机构编制部门审核，省级机构编制部门审批。按照将事业单位公益性职能和经营性职能分开的原则，整合乡镇事业站所。乡镇政府不再新设自收自支事业单位。要清退机关、事业单位超编、借调、临时聘用人员。严格控制领导职数。妥善安置分流人员，切实维护社会稳定。有条件的地方，要继续做好撤并乡镇和村组工作。任何地方和部门不得违反法规干预乡镇机构设置和人员配备。要把乡镇编制管理工作列为对县级主要领导干部的考核内容，对不按规定设置机构、超职数配备领导干部、超编制招聘人员的，要严肃处理。要全面贯彻落实《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发[2003]19号)精神，加快实施农村义务教育管理体制改革。继续巩固和完善“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。强化县级政府对本地区农村义务教育工作的统筹管理，各地区要在今年年底前完成撤销乡镇教育办公室的工作。进一步做好学校布局的合理调整，抓紧进行各县(市、区)农村中小学校教职工编制核定工作，统筹配备县域内城乡中小学校教职工。要依法全面实施教师资格准人制度，严格新聘教师录用条件，分流安置不合格教师，妥善做好农村中小学教职工定岗、定员和超编教职工分流工作。调整和优化政府教育支出结构，切实贯彻中央关于新增教育投入主要用于农村的要求，确保农村中小学教职工工资按国家规定标准及时足额发放，确保学校公用经费的正常需要，确保危房改造资金的必要投入。进一步规范农村义务教育收费管理，全面推行“一费制”收费办法。加强农村教育经费、财产管理，提高资金使用效益。
要改革和完善省级以下财政管理体制，合理划分省级以下各级政府支出责任。凡属于省、市级需承担的支出，同级财政要全额保障经费，不得以任何形式向下转嫁，省、市委托县乡承办的事务，要足额安排专项经费，不留缺口。具备条件的地区，在财政管理体制上可以进行“省直管县”的改革试点。积极稳妥地推行“乡财县管乡用”等管理方式。经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，财政支出可由县级财政统筹安排。要进一步明确县乡财政职能和支出范围，优化支出结构，将农村义务教育、计划生育、优抚和乡级道路建设等农村公益事业经费，列入县乡财政支出范围，增加农村教育、卫生、文化、水利、农业技术推广等投人。村级组织因减免农业税减少的附加收入，乡镇以上财政要给予必要补助，保证农村五保户供养、村干部报酬和办公经费的正常开支需要。
四、清理化解乡村债务，妥善处理税费尾欠
各地区、各有关部门要按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，从2004年开始在全国开展乡村债务清理工作，并结合当地实际，制定分阶段化解乡村债务的目标和步骤，选择少数县(市)进行试点。要抓好村务公开各项制度的落实，严格乡级财政和村级财务管理，加强审计监督。对农村税费改革试点前发生的农村税费尾欠，要登记造册，暂缓清收，以后再作处理。对改革后新发生的农业税尾欠，不符合减免条件的要制定还款计划，依法逐步清收。
五、建立健全农民负担监督管理机制，防止农民负担反弹
各地区、各有关部门要坚持和完善减轻农民负担党政主要领导亲自抓、负总责的工作制度和专项治理的部门责任制。抓紧制定减轻农民负担工作考核办法，切实把减轻农民负担工作作为考核和任用地方各级党政干部特别是县乡党政干部的一项重要依据。对违反农村税费改革政策、损害农民利益的行为，要严肃查处，决不姑息。各级农民负担监督管理机构要切实履行职责，健全农民负担监测、信访举报、监督检查、案件查处等监督管理制度。及时做好修订农民负担有关法律法规的工作。
要继续开展农民负担专项治理工作。重点整治农村教育、订阅报刊、用水用电、修建道路、计划生育、农民建房、农民务工经商等方面的乱收费。继续抓好涉农税收价格收费“公示制”、农村订阅报刊费用“限额制”、农村义务教育收费“一费制”和涉及农民负担案(事)件“责任追究制”四项制度的落实。加强对涉及农民负担的行政事业性收费项目和标准的审核、监督，防止以经营服务性收费为名变相加重农民负担。要完善村内“一事一议”筹资筹劳管理办法。取消农村义务工和劳动积累工后，涉及村内筹劳的，要严格执行村内“一事一议”的议事程序、议事范围和筹资筹劳的上限标准；涉及跨村使用劳动力的，应坚持实行有偿用工。在注重实效、控制上限、严格规范的前提下，可引导农民自愿投工投劳，改善生产生活条件。杜绝强行以资代劳。
六、加强组织领导，确保深化农村税费改革试点工作顺利进行
深化农村税费改革试点涉及农村政治、经济和社会各个领域，关系整个农村稳定的大局。各地区、各有关部门要从实践“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观的政治高度，充分认识深化农村税费改革试点工作的长期性、艰巨性和复杂性，妥善处理好农村税费改革与促进粮食生产和农民增收的关系、与基层政权建设和农村稳定的关系、与农村义务教育等农村社会事业发展的关系、与公共财政建设和其他相关改革的关系，切实加强领导，扎实推进改革。地方各级人民政府要层层落实农村税费改革工作领导负责制，明确目标任务，强化督促检查，及时了解新情况，解决新问题；要建立健全农村税费改革领导及办事机构，完善工作机制，为改革提供必要的组织保证。中央各有关部门要按照职责分工，各负其责，相互配合，积极推动改革。要抓紧制定乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革、农民负担监督管理、清理化解乡村债务、国有农垦企业体制改革的指导意见。适时调整农业税征管体制，转变农业税征收管理机制、职能和工作重点。要加强调查研究和分类指导，及时总结经验，完善政策，确保深化农村税费改革试点工作顺利进行。
各省、自治区、直辖市要在今年年底前将本地区今年深化农村税费改革试点情况向国务院报告.
二００四年七月二十一日
浅论当事人恶意调解
辛小强
摘要：调解作为民事诉讼结案的重要程序，在我国的司法实践中被广泛适用，不仅能很好地定纷止争，而且还节约了诉讼时间。但是在调解过程中依旧存在恶意调解的情形。恶意调解主要以两种形式存在，一是当事人双方恶意沟通，通过调解侵犯案外第三人的利益；另一是当事人一方基于优势侵犯另一方当事人的利益。这一问题应该得到我们的重视。
关键词：调解 恶意调解
调解作为民事案件解决的重要程序，在促进法院定纷止争、解决争议的功能发挥上体现着显著的作用。将调解制度设定在我国民事诉讼法中，并非是中国的独创。外国的很多国家也同样将调解制度看作是一个重要程序。调解制度不仅可以提高法院的办案效率，同时还缓和民间矛盾，对稳定社会治安起着重要的作用。重视民事调解，同样也是符合我国建设社会主义和谐社会的要求。但是在民事诉讼程序中，关于对调解的运用却存在着不能被忽视的问题。其中一点就是当事人恶意利用调解以求达到其非法目的的情形。这一问题的存在不仅与我国现存的调解制度有关，更与我国的整个法制环境以及社会条件有关。
一、恶意调解的存在形式
在目前的法院调解工作中，当事人恶意调解的存在方式主要有以下两种。
（一）双方当事人以恶意串通、隐瞒事实的方式，自行协商形成一致意见后，再到法院来走程序，欺骗审判人员，得到合法的调解书，以此转移财产、规避法律责任、获取非法利益，损害了第三人的合法权益及集体、国家的利益，违背了法院调解的立法原义。这种形式集中在以下几类案件：
一是离婚或合伙纠纷案件中，一方伪造债务转移财产，通过法院调解使之合法化，损害另一方合法权益。
二是有限责任公司濒临解散时，在企业清算前，将部分或全部资产通过法院调解处分给部分债权人，使其他债权人利益受损。
三是国有企业以第三人身份参与调解使国有资产流失。在涉及国有企业负责人个人的民事案件中，如人身损害赔偿、交通事故赔偿等，法院审理期间，国有企业以无独立请求权的第三人参与调解，并在调解协议中自愿承担责任，造成国有资产不应有的流失。
四是违章建筑以调解取得“合法”地位。相邻纠纷中，双方在法院达成调解协议，侵权建筑一方对另一方予以赔偿，同时违章建筑也在调解书中得以确认。
五是负债人以调解转让按规定不能转让的土地以逃避将来的执行。当前有些城市为鼓励投资，为外地投资者廉价划拔了大片土地，但限制其转让；而当投资者经营不善时，即通过法院的调解将土地转让给关系较好的债权人。
六是以调解取得以登记为要式的物品的所有权。房屋、车辆、股票等以登记为要式作为取得所有权的物品，当登记机关履行手续发生实际困难时，当事人双方以诉讼的名义并在审理中达成调解协议而取得所有权的改变。
（二）一方当事人深谙法院调解的规律，一方面利用法官渴望以调解定纷止争的心理，另一方面也利用对方当事人急于实现自身权益的迫切要求，在法官主持案件调解过程中，一再要求对方当事人予以让步，对方作出让步并达成调解协议后，在执行阶段却拒不履行或消极履行调解书规定的义务，使对方当事人合法权益遭到损害。
这种形式的恶意调解是当前诉讼调解实践中存在的主要问题，从执行实践看，这种恶意调解分布范围最广，案由包括了债务纠纷、合同纠纷、工资纠纷、人身损害赔偿等，几乎所有民商事案件审理中都可以存在这种现像。
二、恶意调解存在的原因
恶意调解之所以存在现实审判过程中，不仅着根植于社会本身的因素，更多的则是目前我国民事调解制度中的缺陷。从调解制度上来看，主要有这样几点因素：
（一）调解范围的广泛性
根据我国《民事诉讼法》和民事调解的司法解释的有关规定，法院调解的适用范围十分广泛，目前除适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件外，其他类型案件均可以由当事人选择调解结案。如此广泛的调解范围，给予某些存在恶意的当事人有机可乘。
（二）法官在调节过程中，对案件相关事实的不熟悉
适用调解程序的一个重要考虑因素在于加快法院的办案效率，节省办案时间。往往法官在进行调解的时候，以求快速结案，对案件的相关事实并没有具体的认知和思考。法官，这个被当事人认为是“正义的化身”的人，由于对案件事实没有清楚地认识，很难站在正义的这边。如此，这使得在调解中处于弱势的当事人较易受到强势当事人的强迫，做出违背其真意的意识表示。虽然在《民事诉讼法》中也同时规定了，当事人在接收调解书时可以反悔。但是这种反悔的情形大多发生在双方当事人在平等协商的基础上达成调解洗协议的情况下产生的。可以说，对在调解中出现的这种恶意调解，在民事诉讼法中还是么有设定较完美的程序予以遏制。
（三）救济途径难
目前，对恶意调解的救济途径很狭窄。尤其是对已经签收的调解书，在民事诉讼法中，我们并未赋予对调解书的上诉权，国家机关的对调解书的纠错程序也很不足。调解书一旦发生法律效力，其纠错程序只有申诉，救济途径的狭窄也是当事人“恶意调解”的重要原因。民诉法规定只有当事人才可申请再审，而案外第三人、检察机关无权提请再审。譬如甲在夫妻关系恶化期间，将与其配偶乙共有房屋通过法院调解处分给了丙，并办理了过户手续；后甲诉乙离婚，乙认为甲恶意处分共有财产，要求撤消调解协议。从实体上看，法院应再审改判；从程序上而言，法院总是过于强调保护善意第三人利益而不轻易启动再审程序。
三、解决恶意调解的建议
任何制度的存在总是有其优点也有缺点。就目前我国存在的恶意调解情况来看，程度还未太严重，但是这个法律程序设计上的漏洞，还是要求我们悉心弥补。
（一）进一步明确调解案件的范围
调解适用范围的广泛性是与我国的政策倾向，法官办案具体情形以及法律适用的价值取向等相联系的。不可否认，在目前法院办案的过程中，调解被委以重任，相当多的案件都是以调解结案。但是调解范围的广泛也给民事诉讼法的适用拉开了一条缝，有些“病毒”则在这条缝中暗暗生长。我们应该更加明确调解范围，而不是这样宽泛地决定除了特殊案件等之外的所有案件都适用调解。同时，给以法官以自由裁量权，可以让他根据案件的具体情况，灵活掌握案件程序的选用。
