中华人民共和国海关对外商投资企业进出口货物监管和征免税办法
海关总署
中华人民共和国海关对外商投资企业进出口货物监管和征免税办法
1992年7月25日，海关总署
第一章 总则
第一条 为了鼓励外国公司、企业和其他经济组织或个人来中国举办中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业（以下简称外商投资企业），贯彻国家产业政策，发展国民经济，方便合法进出，加强海关监管，依照《中华人民共和国海关法》和有关法律、法规的规定，制定本办法。
第二条 外商投资企业应按中华人民共和国的法律、法规和本办法的规定履行各项义务，其进出口货物应如实向海关申报，接受海关监管并可享受有关优惠。
第三条 对遵守海关规定好的外商投资企业，经审核后，由海关授予“信誉良好企业”称号并在办理海关手续方面给予相应的便利。
第四条 对符合海关监管条件的外商投资企业，可以批准其建立保税仓库、保税工厂。海关认为必要时，可以在外商投资企业中派驻关员进行监管，办理海关手续。有关企业应提供必要的便利。
第五条 外商投资企业进口的货物凡属于《中华人民共和国海关法》规定的海关监管货物，未经海关许可，不得擅自出售、转让、抵押或移作他用。
第二章 备案手续与验放依据
第六条 外商投资企业应当持凭中华人民共和国对外经济贸易管理部门或其授权机构签发的批准证书和中华人民共和国工商行政管理部门或其授权机构签发的营业执照等文件的副本或复印件以及企业章程、合同，向主管地海关办理企业登记备案手续。
第七条 外商投资企业投资各方应当根据合同、章程的规定，按照国家的有关规定缴付出资额，并在验资后的一个月内向海关递交验资报告。
第八条 外商投资企业办理进出口货物报关手续时，应当填写外商投资企业专用的进口或出口货物报关单向海关申报，并交验货物发票、装箱单等有关单据；属于国家规定须申领许可证的商品，还应当向海关递交进（出）口许可证；不属于国家规定申领许可证的商品，海关凭批准成立企业的文件或者进出口合同验放。
外资企业进口本企业自用的、合理数量的货物免予报批，免领进口许可证。
第九条 外商投资企业为解决外汇收支平衡购买非本企业产品出口的，海关应当验凭经贸主管部门的批准文件；其中属于国家实行出口许可证管理的商品，凭批准文件申领出口许可证，海关凭以验放。
第十条 外商投资企业应于货物进口前持凭经批准的合同设备清单等单证向主管海关办理征免税审批手续。经海关核准后发给《中华人民共和国海关对外商投资企业进口货物征免税证明》（以下简称《征免税证明》）〔见附件一（1）〕。货物进口时，企业持《征免税证明》办理报关手续。
由海关签发的《征免税证明》的有效期为三个月。如遇特殊情况，经主管海关核准，可以延期。延长期限最长为三个月。
上述征免税货物，由主管海关办理验放手续，也可由进境地海关办理验放手续。《征免税证明》第三联应当于货物验放后一个月内退回主管海关备核。
第十一条 为履行产品出口合同的外商投资企业，由海关核发《中华人民共和国海关对外商投资企业履行产品出口合同所需进口料件加工复出口登记手册》（以下简称《登记手册》）。
外商投资企业为履行产品出口合同所需进口的原材料、燃料、散件、零部件、元器件、配套件、辅料和包装物料，由海关按保税货物进行监管，进口时，免领进口许可证，海关凭企业合同或进出口合同验放。
外商投资企业加工出口的产品，凡属于国家实行出口许可证管理的，出口时，海关凭出口许可证验放。
第三章 进出口货物的税收规定
第十二条 外商投资企业按规定在投资总额以及经批准追加的投资额内进口的货物，可以享受海关给予的减免税优惠，对超出投资额进口的货物，应当照章征税。
第十三条 中外合资经营企业进口下列货物，免征关税和工商统一税：
（一）按照合同规定作为外国合营者出资的机器设备、零部件和其他物料（其他物料指建厂〔场〕以及安装、加固机器所需材料，下同）；
（二）以投资总额内的资金进口的机器设备、零部件和其他物料；
（三）以增加资本进口的国内不能保证生产供应的机器设备、零部件和其他物料。
第十四条 外资企业进口第十三条规定的货物以及生产管理设备，免征进口关税和工商统一税。
第十五条 中外合作开采海洋石油进口直接用于勘探、开发作业的机器、设备、备件和材料；为制造开采作业用的机器、设备所需进口的零部件和材料以及利用外资进口属于能源开发，铁路、公路、港口的基本建设，工业、农业、林业、牧业和养殖业，深海渔业捕捞，科学研究，教育及医疗卫生方面的项目，按照合同规定进口的机器设备以及建厂（场）和安装、加固机器设备所需材料，免征进口关税和工商统一税。
第十六条 中外合作经营的商业、饮食业、照像业和其他服务业、维修中心、职工培训、客货汽车运输、近海渔业捕捞以及其他行业进口的货物，除国家另有规定者外，应当照章征收进口关税和工商统一税。
第十七条 外商投资企业在投资总额内根据国家规定进口本企业自用合理数量的交通工具、生产用车辆、办公用品（设备），免征进口关税和工商统一税。
第十八条 本办法第十三条、第十四条、第十五条、第十七条所列享受海关减免税优惠的进口货物，由海关规定监管年限。监管年限从减免税进口货物的放行之日起计算。
下列享受税收优惠的进口货物监管年限为：
（一）船舶、飞机及建筑材料（包括钢材、木材、胶合板、人造板、玻璃等等） 八年
（二）机动车辆和家用电器 六年
（三）机器设备和其他设备、材料等 五年
对超过海关监管年限的减免税货物，企业可以向海关提出解除监管申请，经主管海关核准后发给《中华人民共和国海关对外商投资企业减免税进口货物解除监管证明》〔见附件一（2）〕。
在海关监管年限内的减免税进口货物，经原审批部门批准用于在国内转卖或销售的，企业应当按照其使用时间折旧估价，补征进口税款。
未列入海关监管年限内的减免税进口货物，实际处理时，海关根据货物使用情况进行估价，补征税款。
第十九条 外商投资企业为履行产品出口合同进口直接用于加工出口产品而在生产过程中消耗掉的、数量合理的触媒剂、催化剂、磨料、燃料等，海关免征进口关税和工商统一税。
第二十条 外商投资企业为履行产品出口合同而在生产过程中产生的副次品、边角余料转为内销时，经海关核查批准后，予以酌情补税。对于确实没有使用价值的废品可免予补税。
外商投资企业进口的试机材料，应当在进口时照章征税。
第二十一条 外商投资企业经经贸主管部门批准进口供加工内销产品的料、件，应当在进口时照章征税。
第二十二条 外商投资企业出口自产产品，除限制出口商品或国家另有规定者外，免征出口关税。
第四章 保税进口料、件的管理与核销
第二十三条 外商投资企业对保税进口料、件（以下简称料、件）的进口、储存保管、提取使用和转厂加工，以及对加工制成品的储存、出口和内销等情况，应当建立符合海关要求的专门帐册，定期列表报海关核查。
第二十四条 外商投资企业进口的料、件，除因特殊原因并经海关核准外，应当从进口之日起一年内加工成成品并履行有关出口合同。
外商投资企业进口料、件及加工的产品，因故转为内销的，应当经经贸主管部门批准并向海关补缴有关进口料、件的关税和工商统一税后方准内销，其中属于许可证管理的料件，还应当交验进口许可证。
第二十五条 外商投资企业进口的料、件不得直接转厂加工。如因特殊情况需转厂加工的，应当事先报经海关核准并在海关批准的期限内，将转厂加工的成品、半成品调回本企业。
外商投资企业进口的料、件，经生产加工成成品或半成品，如不直接出口而卖断、转让给承接另一加工复出口的企业进行再加工、装配时，进口料、件的企业应当会同该生产企业持凭双方签订的购销或者生产加工合同等有关单据向海关办理结转和核销手续。
第二十六条 对进口合同项下的料、件，外商投资企业应当在最后一批成品出口之日起一个月内，持《登记手册》和出口货物报关单等有关单据向海关办理核销手续。
第二十七条 外商投资企业进口料、件后，如发生变更、转让、终止合同等情事，应当及时向海关办理有关手续。
第五章 抵押与破产、清算
第二十八条 外商投资企业以海关监管货物向国内外的金融机构作贷款抵押的，必须事先向主管海关申请，经核准后方可办理抵押手续。
上述抵押物实际处理时，企业应当按其使用年限折旧补税并办结海关手续。
第二十九条 外商投资企业终止合同或者解除合同的，应当在审批机关批准进行财产清算的十五日内或在法院裁定准予企业破产生效之日起的十五日内，持审批机关的批准文件（复印件），进口征免税物资清单、海关核发的《征免税证明》、《登记手册》等，向主管海关申请办理减免税进口物资的销案手续。企业应当交回《报关注册登记证明书》、《报关员证》等有关证件。
海关在办结上述企业减免税进口物资的销案手续前，应当对有关进口物资予以封存。
第三十条 破产的外商投资企业，在进行财产清偿前，对其享受海关税收优惠的监管货物，应按照国家规定办理纳税手续。
第三十一条 终止或解除合同的外商投资企业，海关对其监管年限内的减免税进口货物，按以下规定办理：
（一）留给合营中方继续使用或转让、出售给国内单位的，海关应当按其使用年限折旧补税。
（二）如转让给国内其他可享受同等优惠待遇的外商投资企业使用的，经审批机关批准并办结海关结转手续后，可以继续享受减免税优惠。
（三）经海关核准，允许合营外方将原免税进口货物退运出境。
第三十二条 上述办结海关手续的外商投资企业，由海关核发《企业办结海关手续通知书》〔见附件一（3）〕。
第六章 附则
第三十三条 设在经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、沿海开放城市、沿海开放地区以及实行其他特殊优惠政策地区的外商投资企业，其进出口货物除按本办法规定办理外，还执行国家给予上述地区外商投资企业的有关政策。
第三十四条 台湾、香港、澳门同胞及华侨投资企业除执行《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》和《国务院关于鼓励华侨港澳同胞投资规定》有关规定外，比照本办法规定执行。
第三十五条 对违反本办法的行为，海关按《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》和其他有关法规处理。对触犯刑律的，依法由司法机关追究刑事责任。
第三十六条 凡与本办法相抵触的规定，均以本办法为准。
第三十七条 本办法由海关总署负责解释。
第三十八条 本办法自一九九二年九月一日起实行。
附件一（1）： 16开
中华人民共和国海关对外商投资企业进口货物征免税证明
申请单位： 进口口岸： 编号：
----------------------------------------------------------------------------------
|序| |单|数| |征税|核放情况 | 企业性质 |
| |货物名称| | |金额和货币| 或 |--------------------------------------|
|号| |位|量| |免税|数量|金额| |
|------------------------------------------------------------------------------|
|1| | | | | | | | |
|--------------------------------------------------| 说明 |
|2| | | | | | | |1）征免税证明由所在地或主|
|--------------------------------------------------|管地海关签发，一式三联，第|
|3| | | | | | | |一联存底，第二联寄进口地海|
|--------------------------------------------------|关，第三联交由申请单位向进|
|4| | | | | | | |口地海关交验，货物放行后，|
|--------------------------------------------------|由进口地海关在货主交验的 |
|5| | | | | | | |一联填明核放的数量、金额，|
|--------------------------------------------------|并经现场负责人签章后再退 |
|6| | | | | | | |回签发证明的海关。 |
|--------------------------------------------------|2）征免税证明按一个口岸一|
|7| | | | | | | |批进口货物填发，如一批进口|
|--------------------------------------------------|货物分几个口岸进口，应分别|
|8| | | | | | | |填发。 |
|--------------------------------------------------|3）征免税证明的有效期自海|
|9| | | | | | | |关签章之日起为三个月。 |
|--------------------------------------------------| |
| | | |
| 填发和核放的 | | |
| 海关签章 | | |
| 日 期 | | |
| | | |
|--------------------|----------------------------|--------------------------|
| | | |
| 负责人签章 | |有效期自 月 日至 月 日|
| | | |
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注：此表尺寸为13×24公分。
附件一（2）： 32开
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| |
| 中华人民共和国海关对外商投资企业 |
| 减免税进口货物解除监管证明 |
| 海关编号 |
| --------------------公司： |
| |
| 根据海关规定，对你公司进口的下列减免税物资予以解除海关 |
|监管，特此证明。 |
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| 品名 规格 数量 进口日期 |
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| 海关签章 |
| |
| 一九九 年 月 日 |
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注：此表尺寸为14×10公分。
附件一（3）： 32开
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| 外商投资企业办结海关手续通知书 |
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| 编号：------关结字------号 |
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| ------------------------： |
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| 你单位有关海关监管、税款清理事宜，已在我关办结手续，特此 |
|通知。 |
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| 中华人民共和国××海关 |
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| 一九九 年 月 日 |
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注：此表尺寸为14×10公分。
法治+市场＝机票销售市场的可持续发展
??解读“五部委、局通知”
张昭辉*
摘要：本文通过对“五部委、局通知”有重点的分析解读，以务实的态度初步探讨了当前我国机票销售市场混乱的根源，并对机票销售市场上的表见代理做了初步分析，在考虑到机票销售市场法律体系出现“空壳化”可能的前提下，提出了机票销售市场由政策主导型向“法治+市场”型转化的可持续发展的模式。
主题词：机票销售市场 表见代理 市场 法治
近年来，一些地区暗扣销售和非法经营销售民航国内航班机票问题比较突出。1这种行为严重损害了航空运输企业和旅客的合法权益，扰乱了航空运输市场秩序，滋生腐败现象，甚至影响航空安全。2002年5月20日，中国民用航空总局、国家发展计划委员会、公安部、国家税务总局、国家工商行政管理总局联合发出《关于坚决打击暗扣销售和非法经营销售国内机票行为规范航空运输市场秩序的通知》（以下简称“五部委、局通知”），要求各地价格、公安、税务、工商、民航行政管理机关依法对暗扣销售和非法经营销售国内机票行为进行坚决打击。由国家五部委联合发通知维护国内机票市场秩序的做法尚不多见。这表明市场上暗扣销售和非法经营销售机票的问题越来越严重，国家比以往明显加大了法律监管的范围和力度。社会各界普遍认为，这一次对机票销售市场秩序的整顿已不仅仅是“民航总局内部的事情” 2，决策高层的态度之坚决，措施之严厉，绝非普通的联合行动或专项斗争所能比拟。从这一层面来讲，“五部委、局通知”是适时而出，意义非常。
解读一 机票销售市场的痼疾
在当前民航管理体制下，我国的直属航空运输企业并不是真正的市场主体，虽然对国有资产有保值增值责任，但最终责任在民航总局，绝大多数民航运输企业成为“双重市场主体”，即既代表生产要素所有者——民航总局的利益，又代表劳动要素所有者的利益。产权不清，政企不分，再加上管理水平低下，必然导致企业的目标函数不再是利润最大化，而是收入最大化；预算软约束。因为是国有企业，亏损有国家撑着，没有降低成本的压力，导致成本高昂；倾销性打折成为占优策略。因为预算软约束，而占住市场份额是自己的，因而可以不计成本地进行倾销性打折，以追求市场份额最大化；过度松弛的进入管制和机群的盲目扩张导致运力严重过剩、航线重复、企业经营成本失控、企业战略管理和营销管理意识和能力薄弱、定座系统落后以及机票代理机构管理不力。市场环境整体上仍未达到真正的有序、公平。整个市场基本上是以内循环为主，市场主体单一化，开放性较差。
在这样的基础上，对民航业这类自然垄断行业来说，产权与竞争的问题恐怕是共同的，这正是机票销售市场痼疾根源所在。如果放开价格，企业必然以价格换取市场，造成行业收入的大量流失。而收入流失的最终责任，由民航总局承担。这就是为什么企业敢于无视效益削价竞争，民航总局要加强价格管理的重要原因，也是为什么外航使用多等级舱位管理能取得最大效益，而我国航空公司使用时却变成了盲目削价的原因。机票销售市场历来是航空运输市场销售体系的重要组成部分，据民航中南管理局1997年的统计表明，代理人的业务量当时已占80％以上，成为机票销售的主分销渠道。如果我们将目前的机票分销链简化为图1，可以很明显地看出，“五部委、局”中所列的市场违规行为的实施，只会加速资金向中间商流动，实际上造成航空公司成本剧增，而且成本的增加不但没有带来利润相应的增长，反而这部分增加的成本则转化成中间商巨额利润的主干部分。由于可以用低廉的价格享受到民航运输服务，乐享其成的消费者并不关心自己的机票是明折还是暗折，至于其中的公务出差者通过报销暗折机票将票面金额与实际支付额的差价据为己有的行为，很明显是一种变相侵吞公私财产的行为，对公务人员职务的廉洁性造成严重破坏和威胁。根据民航协会用户工作委员会所作的《2001年航空运输市场调查分析》对55965名旅客的抽样调查可知，截止到2001年9月30日，公务旅客是民航最大消费群体，占2001年国内旅客运输量6831.7万人的64.38%，3假设只有10%的公务旅客报销过暗折机票，每张机票差价平均为500元，那么仅2001年一年公私财产就损失了近22亿元！而中间商从国内机票市场盘剥的巨额中间利润我们也只能通过估算大致了解，假设一张机票的平均价格是1000元4，中间商从每张票上多收取3％的代理费或手续费（实际情况远远超出这一假设），那么同样的仅去年一年所盘剥走的中间利润就是20多亿元。两项合计有过42亿元的资产非法流失。假设航空公司在2001年的机票平均降幅为10％，按每张机票的平均价1000元计算，仅国内旅客机票销售收入一项就将减收超过68亿元。综合上述计算结果，仅2001年一年民航损失就已高达110亿元之巨，等于一年内损失了近40架客机。这一结论虽然推测多于准确，但足以说明问题的紧迫性和严重性。5
实际上民航有关职能部门对机票销售市场从未放松过监管，但市场监管手段单一，主要是对机票价格进行管制。我们不妨简略回顾一下国内机票票价的改革，民航业在1997推出“一种票价、多种折扣”、1999年1月颁布“禁折令”、2000年4月国内各主要航空公司在102条航线上采取联营措施、2001年3月8日解除“禁折令”，已经历了四次机票票价改革，民航改革也经历了分割—－联营——重组的道路，对票价的管理权放了收、收了放，市场这只看不见的手与管制部门这只看得见的手在机票销售市场上多次角力，使机票票价常常陷入“一放就乱、一管就死”的怪圈，但到目前为止，仍以价格管制为主6。政府部门管制的这只胳膊还要继续和市场的大腿较劲。市场可能会暂时屈服，但它巨大的内力会以别的方式表现出来，比如种种市场违规现象，市场的体制外循环，甚至地下、半地下机票销售市场。此次“五部委、局通知”明确指出当前机票销售市场存在三方面的突出问题：一是各种形式的暗扣销售机票；二是无照、无证和超范围非法经销民航机票；三是航空公司超标准支付销售代理手续费。这三个问题和机票价格管制都有直接或间接的联系，表明决策高层已经注意到仅靠以价格管制为主的市场监管手段是不能有效制止机票销售市场的混乱的，必须多管齐下，从根本上解决问题。目前民航总局联合其他有关部门在部分省份设立了专门的市场监管联合小组，重点整治监控旅客吞吐量前十位的北京、上海、广州、深圳、昆明、成都、海口、西安、厦门、重庆等十个城市的机票销售市场。
解读二 表见代理和?w寄生
机票销售市场最主要组成部分就是销售代理。民航总局1993年8月3日颁布实行的《民用航空销售代理业管理规定》第三条第一款的规定指出，民用航空运输销售代理业是指“受民用航空运输企业委托，在约定的授权范围内，以委托人名义代为处理航空客货运输销售及其相关业务的营利性行业”。在一个有效的航空运输销售代理关系中，必须依赖本人（航空运输企业）、代理人（航空运输销售代理人）和第三方（旅客、托运人）三方主体的存在，缺失任何一方都将不构成航空运输销售代理关系；航空运输销售代理的构成中，包含了本人将销售代理权授权给代理人之行为和代理人以本人名义销售运输产品的代理行为，本人通过向代理人授予销售代理权形成授权委托关系，代理人直接向第三方以本人的名义销售所代理的运输产品形成代理行为关系，至于本人和第三人的关系，由于代理人在代理范围内的作为和不作为，关系到航空承运人（从事公共航空运输事业的企业法人）履行的运输，应当视为承运人的作为和不作为，体现出效果归属关系。包括机票销售代理在内的航空运输销售代理，必须以取得民航地区管理局以上行政主管部门颁发的销售代理许可证书方被视为合法。
然而在目前机票销售市场上普遍存在这样的现象：许多机票销售从业者（剔除代理人和直销点后的中间商，以下同）本身并没有销售代理许可证书或机票直销手续，他们在接到旅客的订票要求后并不自己开票给旅客，而是通过正规的代理商、直销点的BSP系统出票给旅客后，由代理商、直销点按协议或“行规”返还一定的现金给他们。这种类似于中介的做法没有风险，利润又丰厚，又不需要多大成本，使利益最大化和成本最小化成为可能，现行法律法规和规章制度亦未明确此类行为是否违法，因此一方面满大街都是机票销售点，另一方面正规合法的代理商数目锐减。以海口为例，2000年时尚有230余家代理人，2001年只剩94家，今年截至6月份为63家（不包括50余家航空公司的机票直销点）。而目前海口大大小小的机票销售点多如牛毛，少说也在千处左右，初步形成了一个寄生在民航正规机票销售市场上的、有一定规模的半地下机票销售市场7。如何理解这些机票销售从业者的市场行为呢？
可以明确的是首先这些机票销售从业者和航空公司之间不存在委托代理关系和隶属关系，也基本上不和航空公司发生直接联系；其次他们大都是以航空公司的名义从事机票销售，而不是为他们出票的代理商、直销点的“代理人”；再有，这些机票销售从业者从表面上看，除了没有代理许可证等相关证照外具有正规销售点的一切形式特征（比如字号、营业场所、工作人员以及相关硬件设施）；最后，航空公司以及正规的代理商、直销点对这类机票销售从业者的这类行为虽然从内心深处深恶痛绝，但出于市场竞争的压力对其行为均采取了默许的态度。从消费者的角度来看，根据民航资源中国网在2002年3月9日～4月14日以“您购票时关心售票点是否合法吗？”为题所作的网页调查显示，投票的289人中只有44.14％的人选择“只去正规售票点”，选择“无所谓”、“从不关心”、“我不知道他们是否合法”的分别占22.84％、7.96％和29.07％，8表明大多数消费者尽管在购票时已尽其注意义务，仍然无法辨别售票点是否正规合法。根据以上特征分析，这种行为是较为典型的表见代理。
表见代理，是指因本人的行为足以使相对人相信行为人具有相应的代理权而与行为人进行民事法律行为，本人须对该行为人负授权人责任的代理。9从形式上看，表见代理具有有权代理的全部要件，相对人即使尽了充分注意的义务仍然无法知道代理人所进行的代理是超越代理权、没有代理权或者其代理权已经终止的行为；从法律效果上看，相对人能够证明自己已经尽了充分注意的义务仍然相信代理人的行为属于代理权限的，被代理人必须对由此产生的法律后果承担责任；法律规定表见代理的目的必须符合相对人是善意的且无过错这一要件。在机票销售市场上出现的这种表见代理，属于本人知道他人以其名义实施民事行为而不作否认表示的表见代理，其构成的客观要件表现为行为人（机票销售从业者）没有机票销售代理权，却有足以令相对人（消费者）相信其有代理权的客观情形；其构成的主观要件则表现为对相对人来说，其主观上应为善意且无过失，对被代理人（航空公司）来说，其主观上有过错，即对这些机票销售从业者的无权代理行为采取了一种默认、姑息的态度，虽然这种过错是出于无奈。表见代理成为目前半地下机票销售市场最主要的表现方式。
我国《合同法》第49条规定，“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。” 《民法通则》第66条第1 款规定“……本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”表见代理的直接法律后果在第三人（消费者）与被代理人（航空公司）之间产生法律关系，被代理人必须承受无权代理人（机票销售从业者）与第三人之间实施民事行为所设立的权利和义务，对善意第三人来说，视为与有权代理的后果相同。但是，表见代理本质上属于无权代理，与有权代理不同的是，被代理人向第三人承担法律责任后，在无权代理人和被代理人之间产生法律后果，如果因无权代理人的行为给被代理人造成损失，被代理人有权向无权代理人追偿。成立表见代理，被代理人向第三人承担法律责任，是为了维护社会交易安全和善意第三人的利益，不是为了保护无权代理人，不能因成立表见代理而认定无权代理人取得代理权，当然也不能免除无权代理人的责任，应运用过错责任原则，分清被代理人的无权代理人的责任。在被代理人无过错的情况下，无权代理人对损失的承担对于协调衡平当事人之间的利益具有重要意义。
机票销售市场上的表见代理的存在虽不合理但却不违法。从立法者的原意来看，机票销售市场中的表见代理应该是被禁止的，因为它的存在养肥了一个庞大的既得利益集团，压缩了正规代理人和直销点的生存空间，扰乱了机票销售市场秩序，培育了市场体制外循环，破坏了市场竞争的公平性，直接动摇了机票销售代理制度的基础，造成国有资产的大量流失。在“五部委、局通知”中，只是原则性地提出禁止非法销售机票，对此类表见代理行为既没有界定，亦没有禁止，不能不说是个遗憾。
行文至此，忽然想起一种叫?w寄生的寄生植物，当它在宿主身上从一个纤弱的生命成长壮大之时，便是那可怜的宿主寿终正寝之日。不禁不寒而栗。
解读三 第一桶金和“空壳化”
我国航空运输市场的法制建设在目前看来是严重滞后于市场发展的需求的。经过多年的努力，民航已经基本形成了比较完整的法律框架，法制建设取得很大成效，以《民用航空销售代理业管理规定》及细则等多部部门规章和其它一系列规范性法律文件为基础的机票销售市场法律体系也初步建立。但相对而言，在安全管理方面的法制建设进展比较快，门类也比较齐全，但在市场运行、市场监管等方面却严重滞后，有的还是空白。一些市场运行的关键问题，如市场进入和退出的规范、航线航班的配置、垄断价格和低价倾销的确定及处理、销售代理行为的规范等等，都没有明确的法规制约。同时，在执法监督、依法处罚的手段、力度上也存在不少问题。更为严重的是民航行政执法力量无论从数量还是质量上都极度滞后于机票销售市场的发展，更多的时候只是起协调作用，遑论其它职能的发挥。比如市场监管这一块，各级民航行政管理机关都有相应的常设执法机构和执法人员，令人非常尴尬的是仅从数量上来讲一个省全部的民航行政执法人员还没有一个中等规模菜市场的管理人员多，虽然同为市场，但是这两个市场无论从重要性还是规模相对比都是天壤之别。没有一支像样的执法队伍，民航的行业管理岂不成了“巧妇难为无米之炊”？
现有的机票销售市场法律体系由于时代的原因不可避免地打上了计划经济的烙印，随着社会主义市场经济的飞速发展，相对封闭的机票销售市场和灵活的市场机制越来越不能相安无事，原有法律体系不适应时代发展、与市场不配套的弊病日益凸显。这也是“五部委、局通知”出台的原因之一。例如，民航总局1997年颁布实行的《民用航空销售代理业管理规定实施细则》第7条禁止了含有个人股份的企业、含有航空运输企业股份的企业、外商独资企业和港、澳、台地区独资企业经营航空客货运输销售代理业务的权利，限制了中外合资、合作经营企业以及与港、澳、台地区合资、合作经营企业经营二类客货运输销售代理业务的权利，第九条限制了销售代理人在民用机场内设立营业场所，1993年8月5日颁布实行的《民用航空运输销售代理业管理规定》第16条对销售代理人设立分支机构或营业分点经营空运销售代理业务的行为给予了事实上的限制；销售代理许可本应是民航运输企业的自主经营权内容之一，现在却成为民航行政管理机关一项行政许可10；同时在《民用航空安全保卫条例》第36条中，对机票销售市场违规者的同一违法行为分别由民航主管部门和民航公安机关进行处罚，明显违反《行政处罚法》“一事不双罚”的原则；对于机票价格的确定，缺乏相应的公开程序和价格听证程序，易被误解为“暗箱操作”，引起社会公众的猜疑和非议……不一而足。我国已初步建立了有中国特色的社会主义市场经济，而我国加入WTO也近一年，民航业的改革和重组也在加紧进行，今年8月1日，新《外商投资民用航空业规定》已正式实行，从发展的眼光看，这些禁止或限制已无继续存在的基础和必要，改革现有的包括机票销售市场制度在内的民用航空运输市场制度的时机已经成熟。这就要求我们必须坚持为市场经济服务、为改革开放服务、为民航健康发展服务的指导思想，坚持与时俱进，把握时机，尽快进行法规清理，对不符合WTO基本规则和市场经济规律的民航法律法规和规范性法律文件及时立、改、废，进一步完善和发展机票销售市场法律体系。
现有机票销售市场法律体系中存在着空白点和灰色地带。例如现行的机票销售代理制度中，明文禁止越权代理、自己代理、双方代理、转代理和代理人的复任权，但是对表见代理语焉不详，没有明确规定是否违法；对于市场违法违规行为，只规定了民航行政管理部门的具体作为和管辖，但对民航行政管理部门的不作为应负的法律责任以及民航公安机关对包括机票销售市场在内的航空运输销售市场治安管理权和案件管辖权未作明确规定；在机票销售市场法律体系构成上重空防安全轻市场监管，重立法轻执法，重经济处罚轻行政、刑事处罚……灵敏的市场嗅觉让一批批的机票销售从业者“合理犯规”，大打擦边球，在机票销售市场上掘到了第一桶金，而这第一桶金的代价是国有资产的大量流失，大量宝贵的本应用于发展我国尚嫌幼稚的民航产业的资金沉淀在民航市场体系外，一定程度上造成民航全行业的失血性亏损。由于掘金者趋之若鹜，使得正规的销售代理人和直销点的生存局势日益严峻，原本就不算严密的机票销售市场法律体系被冲击得日益“空壳化”，逐步丧失了可操作性。在暗折机票盛行时期，某地就有“有心人”购买上百张暗折机票，然后持这些机票到售票处要求以票面金额退票，航空公司是“哑巴吃黄连，有苦说不出”，有关部门对此种恶意扰乱机票销售市场秩序的行为也是因为于法无据而无法处理。
事实上，就连“五部委、局通知”也存在“空壳化”的危险。比如新《刑法》删除了倒卖飞机票罪后，对非法经营机票销售业务是否适用《刑法》第225条第一款，目前还存在着争议，因为在这之前没有发现有现行有效的法律、行政法规明确表示民航销售代理许可证是“其它法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件”，机票是“法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其它限制买卖的物品”，“五部委、局通知”实际上已超越权限对《刑法》第225条第一款作了扩大解释，这些争议似乎必须通过司法解释加以明确，而这正是五部、委、局力所不能逮的；再比如由于工商行政管理机关和民航行政管理机关之间职能交叉重叠，对暗扣销售和非法销售机票行为的处理上存在权责纠缠不清的倾向，此次“五部委、局通知”仍然没有进一步廓清双方的分工。
解读四 必然的选择：法治+市场
陈晓宁同志认为，我国航空运价管理改革的最终目标是建立以市场为基础的企业定价、政府监控机制。一是企业是真正的市场主体，产权清晰，建立了以现代企业制度为核心的公司管理结构；二是航空运输市场集中度高，呈现寡头垄断结构，处于适度垄断状态；三是市场供求基本平衡；四是建立了配套灵活的、以税率和利率等经济杠杆为主体的市场调节机制；五是建立了比较完备的市场法规体系和监管机构，形成了良好的市场秩序特别是市场竞争规则11。航空运价管理的改革方向表明民航的市场化改革必须走开放民航市场，积极引入竞争的道路，同时我们也注意到于近日基本完成重组的六大民航集团与国外大公司相比规模仍较小，尚缺乏竞争力，因此，应注意扩大企业规模，但这种规模应通过市场做大，而不应是行政做大，其中关键问题还是引入竞争。8月1日，新《外商投资民用航空业规定》已正式实行，新规定对外商投资的导向政策更加完善，使中国民航业的对外开放领域和程度日趋扩大，同时进一步增强了外商投资中国民航业的吸引力。外商在对中国航空业的投资的瓶颈随着这项新的规定的出台正逐渐地被突破，外资投资的领域正在不断的拓宽，由单一低层次的经营范围向复合高层次的经营范围转变。外商增强了他们的发言权，甚至于外商可以担任高级的管理职务，由此，外商由消极的旁观者转变成积极的经营管理参与者12。市场主体多元化成为现实。而由来已久的民航管理体制的“瓶颈”，也必将随着改革开放的深入，被生机勃勃的市场所打破。多年的改革开放实践使人们形成了这样的共识，即现代市场经济的一个重要特征就是崇尚经济法治，把法律作为对经济运行实行宏观调控和微观调节的最主要手段，其他各种手段也都必须纳入法制的范围，并要求整个社会生活的法治化与之相适应。只有这样，才能确立一整套完备的市场规则，形成和维护高度规范化的市场秩序，保障市场机制的良性运行。所以，现代市场经济必然是法治经济。13市场必须在法制法规的轨道内运行，才能保证有序、公平的竞争。这充分表明机票销售市场法律体系的完善和健全是大势所趋。
以往机票销售市场的发展模式是政策主导型的，虽然政策与法治同属调整规范方式，但民航总局制订的政策仅代表自身的意志，效力也只及于民航内部，且其表现形式多为内部文件，缺乏系统性、公开性，主要依靠民航内部成员的忠诚和群众的信赖自觉实现，而在制订政策的过程中灵活性和变动性比较大，可操作性不稳定。有鉴于此，这种发展模式已经严重束缚了机票销售市场的发展壮大，必须进行变革。众所周知法治是一种事前调节，市场是一种事后调节，成熟的市场机制与良好的宏观调控机制都通过法律的整合作用而相契合、衔接，法律贯穿始终、深入到各个环节和领域，通过发挥其全方位的整合作用而实现法治的整体效应，从而使现代市场经济成为一种新型的、规范化、制度化了的市场经济。机票销售市场的发展必须有高质量、高效率的法律调整，必须把法的至上性、权威性原则贯彻到一切市场关系中去。在机票销售市场上法治和市场的联姻，作为一种新的发展模式，可以有效规范市场主体的经济行为，使所有市场主体都在同一个法治平台上公平竞争，保证在法治轨道上的市场经济运行机制的平稳运行，保证有限的机票销售市场资源通过市场方式进行有效的配置，实现效率和效益的统一。
加入WTO后，我国虽然没有就机票销售代理方面的商业存在做出开放承诺，只是在开放机票定座系统方面作了有保留的承诺，但可以预见的是，外资和具有丰富管理经验的国外企业必定会抢滩登陆、问鼎中原的。民航的发展和机票销售市场也会因此充满变数，面临着重新洗牌的局面。随着《行政许可法》的即将出台，民航运输销售代理许可制度因民航总局即将失去对销售代理许可的设定权而面临下课。皮之不存，毛焉附之，现行的代理许可证制度必将实现变革。由于民航重组将会形成适度竞争和适度垄断局面，必将使目前机票销售市场摆脱战国时代，走向有序发展的良性循环。机票销售的分销渠道呈现多元化、规模化、制度化发展，以全国总代理、区域代理等多层次代理体系为特点的新代理模式必将取代目前散点式的单一代理模式，特许经营、连锁经营、电子商务等多种营销方式也会粉墨登场，大型的、跨地区的甚至跨国的专业代理公司会挟其资金、管理等方面的优势迅速占领代理市场的大部分份额，通过市场方式完成对机票销售市场资源的整合和合理分布，形成规模化的集约型经济，并使这种市场经济有机融入到经济全球化当中。对机票销售市场的管理，民航行政管理机关将更多地让“看不见的手”发挥作用，市场主体的行业性自律组织的自我管理、自我约束、自我发展功能日渐突出，成为规范市场运作的主力军。一个在法治基础上的有序运行的机票销售市场必将诞生。
市场对法治的需求与法治对市场的积极作用，是市场结构与法的功能之间的互补和互动。市场化与法治化是相互促进、相互依赖的积极互动关系，法在满足市场经济要求的过程中，也被市场重塑着自身。在市场的催生下将要诞生一个完善的、充满活力的机票销售市场法律体系。这样的法律体系包括对市场主体、市场秩序、市场运行机制、市场准入制度、市场监管机制、市场宏观调控制度、市场执法等诸方面的合理规范。我们必须根据国家大政方针和民航发展的实际情况，参照世界贸易组织规则，建立起以“法治+市场”为主要内容的机票销售市场的新发展模式，“完成民航从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，理顺行业结构，合理配置资源，提高竞争能力，使市场运行和竞争做到有法可依、有章可循，适应加入世贸组织后民航发展的需要”14。这样的法律体系可以促进机票销售市场秩序的形成和稳定发展，保护合法的市场竞争，保护和推动市场的开放、公正和公平，保障市场合法主体的地位和多样化利益，规范市场行为，为经济手段的充分发挥提供法律保障，促进民航体制改革的完善，减少改革的风险和代价。在这一完善可行的法律体系的基础上，一支专业化、知识化、革命化的相对稳定的市场执法队伍将是机票销售市场必不可少的法治保障和保驾护航的服务者、管理者，它的高效、严格、严肃的执法是机票销售市场法治环境进一步优化和净化、市场秩序长期有序的国家强制力保证。
结语 可持续发展
机票销售市场的资源是有限的，这决定了对资源的开发利用不能是粗放型的、掠夺式的开发利用，而是必须走一条可持续发展的路。我国的民航市场相对于其他发达国家还是有巨大的发展空间和潜力，具有广阔的发展前景。只有通过法治基础上的市场合理配置机票销售市场资源，才可以实现效益的最大化和国有资产的保值增值；也只有通过依机票销售市场实际而建立的法治环境与市场的互动，才使社会正义和公平的实现成为可能。2002年是“十五”计划的第二年，民航体制改革也进入实质性阶段，在确保航空安全的前提下，以经济效益为中心，以改革为动力，积极发展民航事业，国家将继续采取积极的财政政策，进一步扩大国内需求，促进国民经济增长。我国申办奥运成功，加入世贸组织，日渐成熟的假日经济，加之教育、信息、服务等居民消费的增长点将逐步活跃，这些将有力地推动航空运输市场需求的增长。15我们有理由相信，机票销售市场乃至民航事业在依法整治后，必将遵循“法治+市场”的全新模式实现市场秩序的好转。但我们更应该清醒地认识到，机票销售市场秩序的好转不会一蹴而就，而是一个长期依法治理的过程。我们必须摒弃“毕其功于一役”的急功近利的想法，坚持脚踏实地，与时俱进，在观念和体制上大胆创新，使机票销售市场驶入可持续发展的快车道，迎来新的发展机遇，带动和促进民航改革发展。
作者地址：民航海口美兰机场公安分局刑警大队 邮编：571126
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* 作者系民航海口美兰机场公安分局刑警大队民警。
1 南京记者张婧在2002年4月4日在新浪网上发表的“同一航班竟有20种价码 机票打折怎一个‘乱’字了得”一文，揭露了南京机票乱打折的情形，而这仅仅只是露出水面的冰山之一角而已，机票销售市场的混乱状况远比该文所披露的情况严重的多。转引 自http://finance.sina.com.cn 2002年04月04日 11:01 人民网-江南时报；机票销售市场的混乱也使航空公司深受其苦，据2001年07月10日09:56:35 东方网题为“六公司上书民航总局要求机票明折明扣”（郑红）的消息，2001年七月山航、上航、深航、川航、武航、邮航等六家航空公司联手上书民航总局，控诉由于一些大的航空公司通过大幅度提高销售代理人扣率等办法推行低价策略，加上暑期优惠折扣等，在机票销售的黄金季节，机票实际价格竟普遍比原价便宜近一半，面对大公司的高折扣，中小航空公司处境尴尬：跟进就要牺牲收益，维持相对高价又会影响客源，进退两难。关于这样的报道，信手拈来比比皆是；
